La Constitución de los Estados Unidos declara que la ley federal es «la ley suprema del país». Como resultado, cuando una ley federal entra en conflicto con una ley estatal o local, la ley federal sustituirá a la otra ley o leyes. Esto se conoce comúnmente como «preemption». En la práctica, no suele ser tan sencillo. Determinar si la ley federal prevalece sobre la ley estatal requiere un análisis exhaustivo. El Congreso puede incluir un lenguaje específico en una ley que se impone a la ley estatal, pero incluso en ausencia de tal lenguaje, la preponderancia podría estar implícita por otros factores. El Tribunal Supremo de EE.UU. ha establecido los requisitos para la preponderancia de la ley estatal. Mientras tanto, una orden ejecutiva emitida por el presidente Clinton a finales de la década de 1990 aborda la preponderancia de las regulaciones federales.
La Cláusula de Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos
En virtud de la Cláusula de Supremacía, que se encuentra en el artículo VI, sección 2 de la Constitución de los Estados Unidos, tanto la Constitución como la ley federal sustituyen a las leyes estatales. El artículo I, sección 8, de la Constitución define los poderes del Congreso de los Estados Unidos. Concede algunos poderes exclusivamente al Congreso, como la legislación relativa a la inmigración, la quiebra y la moneda. Los estados no tienen autoridad para crear sus propios sistemas de inmigración o bancarrota, ni para acuñar su propia moneda.
Los estados comparten algunos de los poderes concedidos al Congreso por la sección 8, como la «facultad de establecer y recaudar impuestos.» El Congreso tiene autoridad sobre ciertos asuntos que cruzan las fronteras estatales, mientras que los estados tienen autoridad sobre asuntos dentro de sus propias fronteras. El derecho de preferencia puede surgir en cualquier área sobre la que el Congreso tenga autoridad, pero es más frecuente en áreas en las que el Congreso y los estados comparten autoridad.
La doctrina del derecho de preferencia
El Tribunal Supremo describió la doctrina del derecho de preferencia en Altria Group v. Good, 555 U.S. 70 (2008): «las leyes estatales que entran en conflicto con la ley federal no tienen efecto». La decisión analizó la diferencia entre el derecho preferente expreso y el implícito, e identificó las formas de determinar si el Congreso pretendía que la ley federal se impusiera a la ley estatal. El Tribunal también advirtió que, al evaluar las pruebas de la intención del Congreso, los tribunales deben errar por el lado de la autoridad estatal en lugar de la federal.
Predominio expreso
Cuando el Congreso declara que un estatuto prevalece sobre la ley federal, esto se conoce como «predominio expreso». Por lo general, esto implica una cláusula de prioridad en la ley. Como se ha mencionado anteriormente, si una cláusula de preferencia es ambigua, la sentencia del Tribunal Supremo en el caso Altria ordena a los tribunales que consideren la ambigüedad a favor de la ley estatal. Esto incluye evaluar si la ley estatal en cuestión entra en el ámbito de lo que el Congreso pretendía que la ley federal prevaleciera.
En el caso Arizona v. United States, 567 U.S. 387 (2012), el Tribunal Supremo sostuvo que la ley federal de inmigración prevalecía sobre una ley estatal que penalizaba a los inmigrantes indocumentados que trabajaban sin autorización. La Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 contenía una cláusula de preeminencia expresa, codificada en 8 U.S.C. § 1324(h)(2). El tribunal consideró que la ley de Arizona era «un obstáculo para el sistema de regulación que el Congreso eligió».
Si el Congreso no incluye una disposición expresa de preponderancia en el texto de una ley, un tribunal podría considerar que la ley prevalece sobre la ley estatal. El derecho preferente implícito puede producirse cuando las leyes estatales y federales entran directamente en conflicto, o cuando las leyes federales dominan un ámbito que una ley estatal trata de regular.
Conflicto preferente
Un conflicto puede producirse entre las leyes federales y estatales cuando imponen requisitos diferentes a una parte. Esto puede hacer que una parte no pueda cumplir tanto con las leyes federales como con las estatales, o incluso poner a una parte en una posición en la que el cumplimiento de una ley le hace violar la otra.
En el caso Sperry v. Florida, 373 U.S. 379 (1963), el Tribunal Supremo examinó un conflicto entre las leyes federales de patentes y una ley estatal que regulaba la licencia de los abogados. La Oficina de Patentes de los Estados Unidos había autorizado a una persona como agente de patentes, pero el Estado de Florida había considerado que se trataba de un ejercicio no autorizado de la abogacía. El Tribunal Supremo dictaminó que la ley federal prevalecía sobre la ley estatal en lo que respecta a la capacidad de la persona para actuar como agente de patentes en Florida. Aunque el Congreso no declaró expresamente que pretendía que la ley federal de patentes prevaleciera sobre la ley estatal de licencias, el tribunal sostuvo que la preponderancia era «necesaria y adecuada para lograr» los objetivos de las leyes de patentes.
La preponderancia de campo puede ocurrir cuando las leyes y regulaciones federales han cubierto tan completamente un campo particular que no queda espacio para los estados. La decisión de Arizona mencionada anteriormente es un ejemplo de preponderancia expresa basada en la autoridad expresamente otorgada al Congreso por la Constitución. El Tribunal Supremo también ha reconocido la preponderancia implícita sobre el terreno basándose en el enorme volumen de la normativa federal.
En el caso Gade v. National Solid Wastes Management Association, 505 U.S. 88 (1992), el Tribunal dictaminó que las leyes federales que regulan los residuos peligrosos prevalecían sobre las leyes de Illinois que cubrían el mismo ámbito. La sentencia citaba el amplio conjunto de reglamentos promulgados por la Administración de Seguridad y Salud en el Trabajo para aplicar la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Ley de Enmiendas y Reautorización del Superfondo de 1986.
Reglas para la preponderancia normativa
El 4 de agosto de 1999, la administración Clinton emitió la Orden Ejecutiva 13132, titulada «Federalismo». En ella se esbozaba una política sobre el modo en que los organismos reguladores del Poder Ejecutivo debían abordar las normativas que pudieran entrar en conflicto con la legislación estatal. La sección 4 de la orden aborda específicamente la preponderancia. Establece que las agencias deben restringir sus interpretaciones de sus propias regulaciones de manera que se antepongan a la ley estatal sólo en tres situaciones:
- El Congreso autorizó expresamente la prelación;
- El Congreso pretendía la prelación, basándose en «pruebas claras»; o
- La ley estatal entra en conflicto con la aplicación o el ejercicio regular de la ley federal.
Estas siguen siendo generalmente aceptadas como las tres situaciones principales en las que puede darse la prelación.