Inleiding
In de Grondwet staat slechts twee keer één gebod. Het Vijfde Amendement zegt tegen de federale regering dat niemand “van het leven, de vrijheid of eigendom mag worden beroofd zonder behoorlijke rechtsgang”. Het Veertiende Amendement, geratificeerd in 1868, gebruikt dezelfde elf woorden, de zogenaamde Due Process Clause, om een wettelijke verplichting van alle staten te beschrijven. Deze woorden hebben als centrale belofte de verzekering dat alle niveaus van de Amerikaanse overheid binnen de wet (“legaliteit”) moeten opereren en eerlijke procedures moeten bieden. Het grootste deel van dit essay gaat over die belofte. We moeten echter kort drie andere toepassingen van deze woorden in het Amerikaanse constitutionele recht onder de aandacht brengen.
Incorporatie
De verwijzing in het Vijfde Amendement naar een “eerlijk proces” is slechts een van de vele beloften van bescherming die de Bill of Rights de burgers biedt tegen de federale overheid. Oorspronkelijk waren deze beloften helemaal niet van toepassing tegen de staten (zie Barron v City of Baltimore (1833)). Deze houding vervaagde echter in Chicago, Burlington & Quincy Railroad Company v. City of Chicago (1897), toen het hof de Takings Clause van het Vijfde Amendement in de wet opnam. In het midden van de twintigste eeuw werd in een reeks uitspraken van het Hooggerechtshof geoordeeld dat de “Due Process Clause” de meeste belangrijke elementen van de Bill of Rights “integreerde” en toepasbaar maakte voor de staten. Als een waarborg van de Bill of Rights is “geïncorporeerd” in de “due process” eis van het Veertiende Amendement, zijn de verplichtingen van de staat en de federale verplichtingen precies hetzelfde.
Substantive due process
De woorden “due process” suggereren een zorg over procedure in plaats van inhoud, en dat is hoe velen – zoals rechter Clarence Thomas, die schreef “the Fourteenth Amendment’s Due Process Clause is not a secret repository of substantive guarantees against unfairness”- de Due Process Clause opvatten. Anderen zijn echter van mening dat de ‘Due Process Clause’ wel degelijk bescherming biedt tegen een eerlijke rechtsgang – zoals rechter Stephen J. Field, die in een afwijkende mening over de Slachthuiszaken schreef dat “de ‘Due Process Clause’ individuen beschermt tegen staatswetgeving die inbreuk maakt op hun ‘voorrechten en immuniteiten’ volgens de federale grondwet. Fields afwijkende mening wordt vaak gezien als een belangrijke stap in de richting van de moderne doctrine van de “substantive due process”, een theorie die het Hof heeft ontwikkeld ter verdediging van rechten die niet in de Grondwet worden genoemd.”
Substantive due process is uitgelegd als omvattende zaken als het recht om een gewone baan te hebben, te trouwen, en als ouder je kinderen op te voeden. In Lochner v New York (1905) verklaarde het Hooggerechtshof een wet uit New York die de werktijden van bakkers regelde ongrondwettig, door te oordelen dat het algemeen nut van de wet niet voldoende was om het materiële recht van de bakkers op werken onder hun eigen voorwaarden te rechtvaardigen. De materiële eerlijke rechtsbedeling wordt vandaag de dag nog steeds ingeroepen, maar niet zonder kritiek (zie dit Stanford Law Review artikel om te zien hoe de materiële eerlijke rechtsbedeling wordt toegepast op hedendaagse kwesties).
De belofte van wettigheid en eerlijke procedure
Historisch gezien weerspiegelt de clausule de Magna Carta van Groot-Brittannië, de dertiende-eeuwse belofte van Koning Jan aan zijn edelen dat hij alleen zou handelen in overeenstemming met de wet (“wettigheid”) en dat iedereen de gewone processen (procedures) van de wet zou krijgen. Het is ook een echo van de zeventiende-eeuwse strijd van Groot-Brittannië voor politieke en juridische regelmatigheid, en van de sterke nadruk die de Amerikaanse koloniën in de periode vóór de Revolutie legden op de naleving van een regelmatige rechtsorde. De eis dat de regering moet functioneren in overeenstemming met de wet is op zichzelf al voldoende basis om de nadruk die aan deze woorden wordt gegeven te begrijpen. Het streven naar legaliteit vormt de kern van alle geavanceerde rechtssystemen, en de Due Process Clause wordt vaak beschouwd als de belichaming van dat streven.
De clausule belooft ook dat de overheid eerlijke procedures moet volgen voordat zij een burger het leven, de vrijheid of het eigendom ontneemt. Het is dus niet altijd voldoende dat de overheid alleen maar handelt in overeenstemming met de wet, welke die ook moge zijn. Burgers kunnen er ook recht op hebben dat de overheid eerlijke procedures in acht neemt of aanbiedt, ongeacht of die procedures al dan niet zijn voorzien in de wet op basis waarvan zij handelt. Een handeling waarbij de “verschuldigde” procedure wordt geweigerd, zou ongrondwettelijk zijn. Stel bijvoorbeeld dat de staatswet de leerlingen recht geeft op openbaar onderwijs, maar niets zegt over tucht. Voordat de staat een student dat recht kan ontnemen door haar van school te sturen wegens wangedrag, moet hij zorgen voor eerlijke procedures, d.w.z. een “behoorlijke rechtsgang”.
Hoe kunnen we weten of een behoorlijke rechtsgang verschuldigd is (wat telt als een “ontneming” van “leven, vrijheid of eigendom”), wanneer die verschuldigd is, en welke procedures moeten worden gevolgd (welke rechtsgang is “verschuldigd” in die gevallen)? Als “behoorlijke rechtsbedeling” hoofdzakelijk betrekking heeft op procedurele onderwerpen, zegt het heel weinig over deze vragen. Rechtbanken die geen wetgevende uitspraken willen aanvaarden, moeten de antwoorden ergens anders zoeken. De worstelingen van het Hooggerechtshof over hoe deze antwoorden te vinden zijn een echo van zijn interpretatieve controverses door de jaren heen, en weerspiegelen de veranderingen in de algemene aard van de relatie tussen burgers en overheid.
In de Negentiende Eeuw was de overheid relatief eenvoudig, en haar acties relatief beperkt. De meeste keren dat zij haar burgers van hun leven, vrijheid of eigendom wilde beroven, deed zij dat via het strafrecht, waarvoor in de Bill of Rights expliciet een flink aantal procedures was vastgelegd die moesten worden gevolgd (zoals het recht op een juryrechtspraak) – rechten die goed werden begrepen door juristen en rechtbanken die werkten volgens de lange tradities van het Engelse gewoonterecht. Af en toe kon het op andere manieren optreden, bijvoorbeeld bij het vaststellen van belastingen. In Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization (1915) oordeelde het Hooggerechtshof dat alleen de politiek (de “macht van de burger, onmiddellijk of op afstand, over hen die de regel maken”) het optreden van de staat controleerde bij het vaststellen van de hoogte van de belastingen; maar als het geschil ging over de individuele aansprakelijkheid van een belastingbetaler, en niet over een algemene kwestie, had de belastingbetaler recht op een soort hoorzitting (“het recht om zijn beweringen te staven met argumenten, hoe kort ook en, indien nodig, met bewijzen, hoe informeel ook”). Dit liet de staat veel ruimte om te bepalen welke procedures hij zou bieden, maar stond hem niet toe deze helemaal te ontzeggen.
Distinguishing Due Process
Bi-Metallic maakte een belangrijk onderscheid: de Grondwet vereist geen “due process” voor het vaststellen van wetten; de bepaling is van toepassing wanneer de staat tegen individuen optreedt “in each case upon individual grounds” – wanneer het gaat om een of ander kenmerk dat uniek is voor de burger. Natuurlijk kunnen er veel burgers door worden getroffen; de vraag is of de beoordeling van het effect “in elk afzonderlijk geval op individuele gronden” berust. De “due process”-clausule regelt dus niet hoe een staat de regels vaststelt voor de tucht op zijn middelbare scholen; maar wel hoe die staat die regels toepast op individuele leerlingen die geacht worden die regels te hebben overtreden – zelfs als het in sommige gevallen (bijvoorbeeld spieken bij een examen in de hele staat) om een groot aantal leerlingen zou gaan.
Zelfs wanneer onmiskenbaar op individuele gronden tegen een individu wordt opgetreden, kan het de vraag zijn of de staat haar “het leven, de vrijheid of het eigendom” heeft “ontnomen”. Het eerste wat hier moet worden opgemerkt is dat er sprake moet zijn van staatshandelen. De Due Process Clause is dus niet van toepassing op een particuliere school die een van haar leerlingen disciplinair straft (hoewel die school waarschijnlijk om andere redenen soortgelijke beginselen zal willen volgen).
Of overheidsoptreden tegen een individu een ontneming van leven, vrijheid of eigendom was, werd aanvankelijk opgelost door een onderscheid tussen “rechten” en “voorrechten”. Als er rechten in het spel waren, moest er een proces aan te pas komen, maar met betrekking tot privileges kon de staat naar eigen goeddunken handelen. Maar naarmate de moderne samenleving zich ontwikkelde, werd het moeilijker om die twee uit elkaar te houden (bv. rijbewijzen, overheidsbanen en bijstandsuitkeringen zijn “rechten” of “voorrechten”). Een eerste reactie op de toenemende afhankelijkheid van burgers van hun overheid was te kijken naar de ernst van de gevolgen van overheidsoptreden voor een individu, zonder te vragen naar de aard van de getroffen relatie. Er was een proces nodig voordat de overheid een actie kon ondernemen die een burger op een ernstige manier trof.
In het begin van de jaren zeventig aanvaardden veel geleerden echter dat “leven, vrijheid of eigendom” rechtstreeks werd beïnvloed door overheidsoptreden, en wilden zij dat deze begrippen ruim werden geïnterpreteerd. In twee zaken voor het Hooggerechtshof ging het om docenten aan staatsscholen wier arbeidscontract niet werd verlengd zoals zij hadden verwacht, vanwege bepaalde politieke standpunten die zij hadden ingenomen. Hadden zij recht op een hoorzitting voordat zij op deze manier konden worden behandeld? Voorheen was een baan bij de staat een “voorrecht” en het antwoord op deze vraag was een nadrukkelijk “Nee!”. Nu besloot het Hof dat het antwoord op de vraag of een van de twee leraren “eigendom” had, in elk geval zou afhangen van de vraag of personen in hun positie, volgens de staatswet, een vorm van een aanstelling hadden. De ene leraar had slechts een kortlopend contract gehad; omdat hij “at will” in dienst was – zonder enige aanspraak op of verwachting van voortzetting van zijn contract volgens de staatswet – had hij geen “recht” na afloop van zijn contract. De andere leraar werkte op basis van een overeenkomst voor langere tijd die de schoolambtenaren hem leken te hebben aangemoedigd als een doorlopende overeenkomst te beschouwen. Dit kan een “recht” doen ontstaan, aldus het Hof; de verwachting hoeft niet op een wet gebaseerd te zijn, en er kan een vaste gewoonte worden aangetoond om docenten die X jaar les hebben gegeven, te behandelen als docenten met een vaste aanstelling. Hoewel dus een op de wet gebaseerde relatie of verwachting van voortzetting moest worden aangetoond voordat een federale rechtbank zou zeggen dat een proces “verschuldigd” was, was constitutioneel “eigendom” niet langer alleen wat het gewoonterecht “eigendom” noemde; het omvatte nu elke juridische relatie met de staat die het staatsrecht in zekere zin als een “recht” van de burger beschouwde. Vergunningen, overheidsbanen die door de ambtenarij worden beschermd, of plaatsen op de bijstandslijst werden allemaal door de wetten van de staat gedefinieerd als betrekkingen die de burger gerechtigd was te behouden totdat er een reden was om ze weg te nemen, en daarom was er een proces nodig voordat ze konden worden weggenomen. Hiermee werd het formele “recht/privilege” idee herhaald, maar wel op een manier die de nieuwe afhankelijkheid van burgers van relaties met de overheid erkende, het “nieuwe eigendom” zoals een geleerde het invloedrijk noemde.
Wanneer proces verschuldigd is
In zijn vroege beslissingen leek het Hooggerechtshof aan te geven dat wanneer alleen eigendomsrechten op het spel stonden (en vooral als er een aantoonbare urgentie was voor overheidsoptreden) noodzakelijke hoorzittingen konden worden uitgesteld om voorlopig, zelfs onomkeerbaar, overheidsoptreden te volgen. Deze veronderstelling veranderde in 1970 met de uitspraak in Goldberg v. Kelly, een zaak die voortkwam uit een door de staat beheerd welzijnsprogramma. Het Hof oordeelde dat voordat een staat de uitkering van een uitkeringstrekker beëindigt, de staat een hoorzitting moet organiseren, en dat de Due Process Clause een dergelijke hoorzitting vereist.
Welke procedures zijn verschuldigd
Net zoals zaken hebben uitgelegd wanneer een eerlijke rechtsgang moet worden toegepast, hebben anderen bepaald welke procedures grondwettelijk verschuldigd zijn. Deze vraag moet worden beantwoord voor strafzaken (waar de Bill of Rights veel expliciete antwoorden geeft), voor civiele zaken (waar de lange geschiedenis van de Engelse praktijk enkele oriëntatiepunten biedt) en voor administratieve procedures, die pas een eeuw of zo na de invoering van de Due Process Clause in het juridische landschap verschenen. Omdat er de minste oriëntatiepunten zijn, leveren de administratieve zaken de moeilijkste problemen op, en dat zijn dan ook de zaken die we zullen bespreken.
Het Goldberg Hof beantwoordde deze vraag door te stellen dat de staat moet voorzien in een hoorzitting voor een onpartijdige rechterlijke ambtenaar, het recht op hulp van een advocaat, het recht om bewijsmateriaal en argumenten mondeling naar voren te brengen, de kans om al het materiaal te onderzoeken waarop men zich zou kunnen beroepen of om ongunstige getuigen te confronteren en een kruisverhoor af te nemen, of een beslissing die beperkt blijft tot het aldus opgemaakte proces-verbaal en die wordt toegelicht in een advies. De basis van het Hof voor deze uitgebreide uitspraak lijkt te zijn geworteld in de incorporatie doctrine.
Velen betoogden dat de Goldberg-normen te breed waren, en in de daaropvolgende jaren koos het Hooggerechtshof voor een meer discriminerende benadering. Een proces was “verschuldigd” aan de student die voor tien dagen was geschorst, aan de arts die zijn bevoegdheid om zijn beroep uit te oefenen was ontnomen of aan de persoon die ervan werd beschuldigd een veiligheidsrisico te vormen; maar het verschil in ernst van de resultaten, van de beschuldigingen en van de betrokken instellingen maakte duidelijk dat er geen lijst van procedures kon zijn die altijd “verschuldigd” waren. Wat de grondwet voorschrijft, hangt onvermijdelijk af van de situatie. Welke procedure “verschuldigd” is, is een vraag waarop geen eenduidig antwoord mogelijk is.
Een zaak die Goldberg opvolgde, Mathews v. Eldridge, probeerde in plaats daarvan een methode te definiëren waarmee vraagstukken betreffende een behoorlijke procesgang met succes door advocaten konden worden voorgelegd en door rechtbanken konden worden beantwoord. Deze benadering is de voorkeursmethode van het Hof gebleven voor het oplossen van vragen over de vraag welke procedure verschuldigd is. Mathews trachtte te definiëren hoe rechters moeten vragen naar grondwettelijk vereiste procedures. Volgens het Hof moesten drie factoren worden geanalyseerd:
In de eerste plaats het particuliere belang dat door de officiële handeling zal worden geschaad; in de tweede plaats het risico dat dit belang ten onrechte wordt ontnomen door de gebruikte procedures, en de waarschijnlijke waarde, zo die er is, van aanvullende of vervangende procedurele waarborgen; en tenslotte het belang van de overheid, met inbegrip van de betrokken functie en de fiscale en administratieve lasten die de aanvullende of vervangende procedurele eis met zich mee zou brengen.
Op basis van deze factoren oordeelde het Hof allereerst dat het particuliere belang hier minder groot was dan in de zaak Goldberg. Iemand die vermoedelijk gehandicapt is, maar voorlopig geen arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgt, zal eerder in staat zijn andere “potentiële bronnen van tijdelijke inkomsten” te vinden dan iemand die vermoedelijk verarmd is, maar voorlopig geen bijstand krijgt. Wat het tweede punt betreft, was het Hof van mening dat het risico op fouten bij het gebruik van schriftelijke procedures voor het eerste oordeel gering is en waarschijnlijk niet aanzienlijk zal worden verminderd door toevoeging van mondelinge of confronterende procedures van het Goldberg-type. Het Hof redeneerde dat geschillen over het in aanmerking komen voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering gewoonlijk betrekking hebben op iemands medische toestand, waarover althans voorlopig kan worden beslist aan de hand van stukken; het was onder de indruk van het feit dat Eldridge volledige toegang had tot de dossiers van het bureau, en de gelegenheid had om desgewenst schriftelijk aanvullend materiaal in te dienen. Tenslotte hechtte het Hof nu meer belang aan de door de regering aangevoerde doeltreffendheid dan het Goldberg Hof had gedaan. In het bijzonder ging het Hof ervan uit (zoals het Goldberg Hof niet had gedaan) dat “de middelen die beschikbaar zijn voor een bepaald programma van maatschappelijk welzijn niet onbeperkt zijn”. Extra administratieve kosten voor schorsingshoorzittingen en betalingen in afwachting van een uitspraak aan personen die uiteindelijk geen recht op een uitkering zouden hebben, zouden dus in mindering komen op de bedragen die beschikbaar zijn om uitkeringen te betalen aan degenen die ongetwijfeld in aanmerking komen voor deelname aan het programma. Het Hof heeft ook enig gewicht toegekend aan de “te goeder trouw gemaakte inschattingen” van de beheerders van de regeling over wat een passende behandeling van de aanspraken van aanvragers zou inhouden.
Matthews heroriënteert het onderzoek dus in een aantal belangrijke opzichten. Ten eerste wordt de nadruk gelegd op de veranderlijkheid van de procedurele vereisten. In plaats van een standaardlijst op te stellen van procedures die de “juiste” procedure vormen, benadrukt het advies dat elke omgeving of elk programma zijn eigen beoordeling vereist. De enige algemene verklaring die kan worden afgelegd is dat personen met belangen die worden beschermd door de clausule van een eerlijk proces recht hebben op “een soort hoorzitting”. Wat die hoorzitting precies inhoudt, hangt echter af van de concrete omstandigheden van het betrokken programma. Ten tweede moet die beoordeling concreet en holistisch worden gemaakt. Het gaat er niet om dit of dat element van een procedureel schema op zichzelf goed te keuren, maar om de geschiktheid van het geheel in zijn context te beoordelen.
Ten derde, en dit is bijzonder belangrijk in verband met de implicaties ervan voor geschillen die strekken tot wijziging van procedures, moet de beoordeling worden gemaakt op het niveau van de werking van het programma, en niet in termen van de specifieke behoeften van de specifieke procespartijen die bij de aan het Hof voorgelegde zaak betrokken zijn. Zaken die voor de rechter in hoger beroep worden gebracht, worden vaak gekenmerkt door individuele feiten die een ongewoon sterk pleidooi voor proceduralisering vormen. Men kan zelfs dikwijls zeggen dat zij door de advocaten voor die aantrekkingskracht zijn uitgekozen, wanneer de rechtszaak wordt ondersteund door een van de vele Amerikaanse organisaties die de rechtbanken trachten te gebruiken om hun visie op een gezond sociaal beleid te helpen vestigen. Tenslotte, en met een soortgelijk effect, legt de tweede van de genoemde tests op de partij die de bestaande procedures aanvecht, niet alleen de last om aan te tonen dat deze ontoereikend zijn, maar ook om aan te tonen dat een specifieke vervangende of aanvullende procedure een concrete verbetering zal opleveren die de extra kosten rechtvaardigt. Het is dus niet voldoende om alleen maar kritiek te leveren. De partij die beweert dat de procedures ontoereikend zijn, moet een vervangend programma hebben dat zelf kan worden gerechtvaardigd.
De Mathews-benadering is het meest succesvol wanneer deze wordt gezien als een reeks instructies aan advocaten die betrokken zijn bij een proces over procedurekwesties. Advocaten weten nu hoe zij op overtuigende wijze een “due process”-vordering kunnen indienen, en het waarschijnlijke effect van de benadering is dat rechtszaken worden ontmoedigd die hun motiverende kracht ontlenen aan de enge (zelfs als dwingende) omstandigheden van de positie van een bepaald individu. Het moeilijke probleem voor de rechtbanken in de Mathews-benadering, dat wellicht onvermijdelijk is, wordt gesuggereerd door de afwezigheid van een vaste doctrine over de inhoud van een “behoorlijke procesvoering” en door de omvang van het onderzoek dat vereist is om de eisen daarvan in een bepaalde context vast te stellen. Een rechter heeft weinig referentiepunten om mee te beginnen, en moet beslissen op basis van overwegingen (zoals de aard van een overheidsprogramma of de waarschijnlijke impact van een procedurele eis) die zeer moeilijk te ontwikkelen zijn in een proces.
Hoewel er geen definitieve lijst bestaat van de “vereiste procedures” die een behoorlijke rechtsgang vereist, heeft rechter Henry Friendly een lijst gegenereerd die zeer invloedrijk blijft, zowel wat betreft inhoud als relatieve prioriteit:
- Een onbevooroordeeld tribunaal.
- Inkennisstelling van de voorgestelde maatregel en de daarvoor aangevoerde gronden.
- Kans om redenen aan te voeren waarom de voorgestelde maatregel niet zou moeten worden genomen.
- Het recht om bewijsmateriaal te presenteren, met inbegrip van het recht om getuigen op te roepen.
- Het recht om tegenbewijs te horen.
- Het recht om getuigen tegen te spreken.
- Een beslissing die uitsluitend is gebaseerd op het overgelegde bewijs.
- De mogelijkheid om zich te laten vertegenwoordigen door een raadsman.
- Eis dat het tribunaal een verslag van het overgelegde bewijs opstelt.
- Eis dat het tribunaal schriftelijke bevindingen van de feiten en de redenen voor zijn beslissing opstelt.
Dit is geen lijst van procedures die vereist zijn om een behoorlijke procesgang te bewijzen, maar eerder een lijst van het soort procedures dat in een “behoorlijke procesgang”-argument kan worden aangevoerd, ruwweg in volgorde van hun vermeende belang.
Auteur
De oorspronkelijke tekst van dit artikel is geschreven en ingezonden door Peter Strauss