De Amerikaanse grondwet verklaart dat de federale wet “de hoogste wet van het land” is. Als gevolg hiervan zal, wanneer een federale wet in strijd is met een staatswet of een lokale wet, de federale wet voorrang hebben boven de andere wet of wetten. Dit staat algemeen bekend als “preemption”. In de praktijk is het meestal niet zo eenvoudig als dit. Om te bepalen of federale wetgeving voorrang heeft op wetgeving van een staat, is een uitgebreide analyse nodig. Het Congres kan in een wet een specifieke formulering opnemen die de wetgeving van een staat uitsluit, maar zelfs bij afwezigheid van een dergelijke formulering kan de uitsluiting door andere factoren worden geïmpliceerd. Het Hooggerechtshof van de Verenigde Staten heeft de voorwaarden voor preëmptatie van het staatsrecht vastgesteld. Intussen heeft president Clinton eind jaren negentig een Executive Order uitgevaardigd waarin preemption door federale regelgeving wordt geregeld.
De Supremacy Clause van de Amerikaanse grondwet
Op grond van de Supremacy Clause, te vinden in artikel VI, sectie 2 van de Amerikaanse grondwet, hebben zowel de grondwet als de federale wetgeving voorrang op de wetten van de staten. Artikel I, lid 8, van de grondwet bepaalt de bevoegdheden van het Congres van de Verenigde Staten. Het verleent sommige bevoegdheden exclusief aan het Congres, zoals wetgeving inzake immigratie, faillissement en valuta. De staten hebben niet de bevoegdheid om hun eigen immigratie- of faillissementsstelsel op te zetten, of hun eigen munteenheid te slaan.
De staten delen sommige bevoegdheden die in sectie 8 aan het Congres worden toegekend, zoals de “bevoegdheid om belastingen te heffen en te innen”. Het Congres heeft zeggenschap over bepaalde zaken die de staatsgrenzen overschrijden, terwijl de staten zeggenschap hebben over zaken binnen hun eigen grenzen. Preemptie kan zich voordoen op elk gebied waar het Congres bevoegd is, maar het is het vaakst aan de orde op gebieden waar het Congres en de staten de bevoegdheid delen.
De Doctrine van de Preemptie
Het Hooggerechtshof beschreef de doctrine van de preemptie in Altria Group v. Good, 555 U.S. 70 (2008): “wetten van de staat die in strijd zijn met de federale wetgeving hebben geen effect.” In de beslissing werd het verschil tussen uitdrukkelijke en impliciete preemptie besproken en werden manieren aangegeven om te bepalen of het Congres de bedoeling had dat de federale wetgeving de wetgeving van de staat zou voorkruisen. Het Hof waarschuwde ook dat rechtbanken bij het beoordelen van bewijs van de bedoeling van het Congres eerder de kant van de staat dan die van de federale autoriteit moeten kiezen.
Uitdrukkelijke preemptie
Wanneer het Congres verklaart dat een wet voorrang heeft op de federale wet, wordt dit “uitdrukkelijke preemptie” genoemd. Meestal is er dan sprake van een preemption clause in de wet. Zoals eerder gezegd, geeft de uitspraak van het Hooggerechtshof in de zaak Altria de rechtbanken de opdracht om, als een preemption clause op enigerlei wijze dubbelzinnig is, de dubbelzinnigheid in het voordeel van de wetgeving van de staat te bezien.
In Arizona v. United States, 567 U.S. 387 (2012), oordeelde het Hooggerechtshof dat de federale immigratiewetgeving een staatswet preëmpteerde die immigranten zonder papieren strafbaar stelde die zonder vergunning werkten. De Immigration Reform and Control Act van 1986 bevatte een uitdrukkelijke preëmption clause, gecodificeerd in 8 U.S.C. § 1324(h)(2). De rechtbank vond dat de wet van Arizona “een belemmering vormde voor het regelgevingssysteem dat het Congres had gekozen.”
Impliciete preemptie
Als het Congres geen expliciete bepaling voor preemptie in de tekst van een wet heeft opgenomen, kan een rechtbank nog steeds vinden dat de wet een preëmptief effect heeft op de staatswet. Impliciete preemptie kan zich voordoen wanneer staats- en federale wetten direct met elkaar in strijd zijn, of wanneer federale wetten een gebied domineren dat een staatswet probeert te reguleren.
Conflictpreemptie
Een conflict kan zich voordoen tussen federale en staatswetten wanneer zij verschillende eisen stellen aan een partij. Dit kan het voor een partij onmogelijk maken om zowel de federale als de staatswetten na te leven, of zelfs een partij in een positie brengen waarin naleving van de ene wet hen in overtreding brengt van de andere.
In Sperry v. Florida, 373 U.S. 379 (1963), onderzocht het Hooggerechtshof een conflict tussen federale octrooiwetgeving en een staatswet die de vergunningverlening aan advocaten regelde. Het U.S. Patent Office had iemand een vergunning verleend als octrooigemachtigde, maar de staat Florida had geoordeeld dat dit een onbevoegde uitoefening van het beroep van advocaat was. Het Hooggerechtshof oordeelde dat de federale wetgeving voorrang had op de wetgeving van de staat met betrekking tot de mogelijkheid van de persoon om op te treden als octrooigemachtigde in Florida. Hoewel het Congres niet uitdrukkelijk heeft verklaard dat het de bedoeling was dat de federale octrooiwetgeving de wetgeving inzake staatsvergunningen zou voorkruisen, oordeelde het Hof dat voorkoop “noodzakelijk en gepast” was om de doelstellingen van de octrooiwetgeving te bereiken.
Veldpreemptie
Veldpreemissie kan zich voordoen wanneer de federale wet- en regelgeving een bepaald gebied zo grondig heeft bestreken dat er geen ruimte meer is voor de staten. Het eerder genoemde Arizona-besluit is een voorbeeld van uitdrukkelijke veldpreemptie, gebaseerd op de bevoegdheid die door de Grondwet uitdrukkelijk aan het Congres wordt verleend. Het Hooggerechtshof heeft ook impliciete veldpreemptie erkend op basis van de enorme hoeveelheid federale regelgeving.
In Gade v. National Solid Wastes Management Association, 505 U.S. 88 (1992), oordeelde het Hof dat de federale wetten inzake gevaarlijk afval de Illinois-wetgeving op hetzelfde gebied prevaleerden. In de uitspraak werd verwezen naar de uitgebreide regelgeving die door de Occupational Safety and Health Administration was uitgevaardigd ter uitvoering van de Occupational Safety and Health Act en de Superfund Amendments and Reauthorization Act van 1986.
Regels voor regelgevende voorkoop
Op 4 augustus 1999 vaardigde de regering Clinton Uitvoeringsbevel 13132 uit, getiteld “Federalisme”. Hierin werd een beleid uiteengezet voor de wijze waarop regelgevende instanties van de uitvoerende macht regelgeving moeten benaderen die mogelijk in strijd is met de wetgeving van een staat. Sectie 4 van de order gaat specifiek over preemption. Daarin staat dat de agentschappen hun interpretaties van hun eigen regelgeving moeten beperken, zodat ze de staatswet alleen in drie situaties preëmpten:
- Het Congres heeft preëmptie uitdrukkelijk toegestaan;
- Het Congres heeft preëmptie bedoeld, op basis van “duidelijk bewijs”; of
- De staatswet is in strijd met de reguliere handhaving of uitoefening van de federale wet.
Dit zijn nog steeds de drie belangrijkste situaties waarin preëmptie kan optreden.