Introduction
A Constituição declara apenas um comando duas vezes. A Quinta Emenda diz ao governo federal que ninguém será “privado de vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal”. A Décima Quarta Emenda, ratificada em 1868, utiliza as mesmas onze palavras, denominadas Cláusula de Processo equitativo, para descrever uma obrigação legal de todos os estados. Estas palavras têm como promessa central uma garantia de que todos os níveis do governo americano devem funcionar dentro da lei (“legalidade”) e proporcionar procedimentos justos. A maior parte deste ensaio diz respeito a essa promessa. Devemos notar, contudo, brevemente, três outros usos que estas palavras têm tido na lei constitucional americana.
Incorporation
A referência da Quinta Emenda ao “devido processo” é apenas uma das muitas promessas de protecção que a Declaração de Direitos dá aos cidadãos contra o governo federal. Originalmente, estas promessas não tinham qualquer aplicação contra os estados (ver Barron v City of Baltimore (1833)). Contudo, esta atitude desvaneceu-se em Chicago, Burlington & Quincy Railroad Company v. City of Chicago (1897), quando o tribunal incorporou a cláusula de Takings da Quinta Emenda. Em meados do século XX, uma série de decisões do Supremo Tribunal de Justiça considerou que a Cláusula do Processo equitativo “incorporou” a maioria dos elementos importantes da Carta de Direitos e tornou-os aplicáveis aos Estados. Se uma Declaração de Direitos for “incorporada” na exigência de “devido processo” da Décima Quarta Emenda, as obrigações estaduais e federais são exactamente as mesmas.
Processo devido substantivo
As palavras “processo devido” sugerem uma preocupação com o procedimento e não com a substância, e é assim que muitos – como o Juiz Clarence Thomas, que escreveu “a Cláusula do Processo devido da Décima Quarta Emenda não é um repositório secreto de garantias substantivas contra a injustiça” – entendem a Cláusula do Processo devido. No entanto, outros acreditam que a Cláusula de Processo equitativo inclui, de facto, protecções de processos substantivos – como o Juiz Stephen J. Field, que, numa opinião dissidente para os Casos do Matadouro, escreveu que “a Cláusula de Processo equitativo protegia os indivíduos da legislação estatal que infringia os seus “privilégios e imunidades” ao abrigo da Constituição federal. A opinião dissidente de Field é frequentemente vista como um passo importante para a doutrina moderna do processo justo substantivo, uma teoria que o Tribunal desenvolveu para defender direitos que não são mencionados na Constituição”
O processo justo substantivo foi interpretado para incluir coisas como o direito de trabalhar num tipo normal de trabalho, casar, e criar os seus filhos como pais. Em Lochner v New York (1905), o Supremo Tribunal considerou inconstitucional uma lei de Nova Iorque que regula o horário de trabalho dos padeiros, determinando que o benefício público da lei não era suficiente para justificar o direito substantivo do devido processo dos padeiros a trabalharem nos seus próprios termos. O processo substantivo devido é ainda hoje invocado nos casos, mas não sem crítica (ver este artigo da Stanford Law Review para ver o processo substantivo devido aplicado às questões contemporâneas).
A promessa de legalidade e processo justo
Histórico, a cláusula reflecte a Carta Magna da Grã-Bretanha, a promessa do Rei João do século XIII aos seus nobres de que agiria apenas de acordo com a lei (“legalidade”) e que todos receberiam os processos (procedimentos) ordinários da lei. Também faz eco das lutas do século XVII da Grã-Bretanha pela regularidade política e legal, e da forte insistência das colónias americanas, durante o período pré-evolucionário, na observância da ordem legal regular. A exigência de que o governo funcione de acordo com a lei é, por si só, uma ampla base para compreender o stress dado a estas palavras. O compromisso com a legalidade está no cerne de todos os sistemas legais avançados, e a Cláusula de Processo Legal Justificado é frequentemente pensada para incorporar esse compromisso.
A cláusula também promete que antes de privar um cidadão da vida, liberdade ou propriedade, o governo deve seguir procedimentos justos. Assim, nem sempre é suficiente que o governo aja apenas de acordo com a lei que possa existir. Os cidadãos podem também ter direito a que o governo observe ou ofereça procedimentos justos, quer esses procedimentos tenham ou não sido previstos na lei com base na qual está a agir. Uma acção que negue o processo que é “devido” seria inconstitucional. Suponha, por exemplo, que a lei estatal dá aos estudantes um direito a uma educação pública, mas não diz nada sobre disciplina. Antes de o Estado poder retirar isso imediatamente a um estudante, expulsando-o por má conduta, teria de providenciar procedimentos justos, ou seja, “devido processo”
Como podemos saber se o processo é devido (o que conta como “privação” de “vida, liberdade ou propriedade”), quando é devido, e que procedimentos têm de ser seguidos (que processo é “devido” nesses casos)? Se “processo devido” se refere principalmente a assuntos processuais, diz muito pouco sobre estas questões. Os tribunais que não estão dispostos a aceitar sentenças legislativas têm de encontrar respostas noutro lugar. As lutas do Supremo Tribunal sobre como encontrar estas respostas ecoam as suas controvérsias interpretativas ao longo dos anos, e reflectem as mudanças na natureza geral da relação entre os cidadãos e o governo.
No século XIX o governo era relativamente simples, e as suas acções relativamente limitadas. Na maior parte do tempo procurou privar os seus cidadãos da vida, liberdade ou propriedade, fazendo-o através do direito penal, para o que a Declaração de Direitos declarou explicitamente alguns procedimentos que tinham de ser seguidos (como o direito a um julgamento por júri) – direitos que eram bem compreendidos pelos advogados e tribunais que operam nas longas tradições do direito comum inglês. Ocasionalmente, poderia actuar de outras formas, por exemplo, na avaliação de impostos. Em Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization (1915), o Supremo Tribunal decidiu que apenas a política (o “poder, imediato ou remoto, do cidadão sobre aqueles que fazem a regra”) controlava a acção do Estado estabelecendo o nível dos impostos; mas se a disputa era sobre a responsabilidade individual do contribuinte, e não sobre uma questão geral, o contribuinte tinha direito a algum tipo de audiência (“o direito de apoiar as suas alegações por argumentos por mais breves que fossem e, se necessário, por provas por mais informais que fossem”). Isto deixou muito espaço ao Estado para dizer que procedimentos proporcionaria, mas não lhe permitiu negá-los por completo.
Distinguindo o devido processo
Bi-Metallic estabeleceu uma distinção importante: a Constituição não exige “o devido processo” para estabelecer leis; a disposição aplica-se quando o Estado actua contra indivíduos “em cada caso com base em fundamentos individuais” – quando está envolvida alguma característica única para o cidadão. É claro que pode haver muitos cidadãos afectados; a questão é se a avaliação do efeito depende “em cada caso com base em motivos individuais”. Assim, a cláusula do processo equitativo não rege a forma como um Estado estabelece as regras de disciplina dos estudantes nas suas escolas secundárias; mas rege a forma como esse Estado aplica essas regras a estudantes individuais que se pensa terem violado – mesmo que em alguns casos (digamos, enganar num exame a nível estatal) um grande número de estudantes estivesse alegadamente envolvido.
Even quando um indivíduo é inequivocamente agido contra por motivos individuais, pode haver a questão de saber se o Estado a “privou” de “vida, liberdade ou propriedade”. A primeira coisa a notar aqui é que deve haver uma acção do Estado. Por conseguinte, a Cláusula de Processo equitativo não se aplicaria a uma escola privada que tomasse disciplina contra um dos seus alunos (embora essa escola provavelmente queira seguir princípios semelhantes por outras razões).
Se a acção do Estado contra um indivíduo fosse uma privação de vida, liberdade ou propriedade foi inicialmente resolvida por uma distinção entre “direitos” e “privilégios”. O processo era devido se os direitos estivessem envolvidos, mas o Estado podia agir como lhe apetecia em relação aos privilégios. Mas à medida que a sociedade moderna se foi desenvolvendo, tornou-se mais difícil distinguir os dois (ex: se as cartas de condução, os empregos do governo, e a inscrição na segurança social são “direitos” ou um “privilégio”. Uma reacção inicial à crescente dependência dos cidadãos em relação ao seu governo foi olhar para a gravidade do impacto da acção governamental sobre um indivíduo, sem perguntar sobre a natureza da relação afectada. O processo era devido antes que o governo pudesse tomar uma acção que afectasse um cidadão de forma grave.
No início dos anos 70, contudo, muitos estudiosos aceitaram que a “vida, liberdade ou propriedade” era directamente afectada pela acção estatal, e queriam que estes conceitos fossem interpretados de forma ampla. Dois processos do Supremo Tribunal envolveram professores em escolas estatais cujos contratos de trabalho não tinham sido renovados como esperavam, devido a algumas posições políticas que tinham tomado. Teriam eles direito a uma audiência antes de poderem ser tratados desta forma? Anteriormente, um emprego do Estado era um “privilégio” e a resposta a esta pergunta era um enfático “Não! Agora, o Tribunal decidiu que se algum dos dois professores tinha “propriedade” dependeria em cada caso se as pessoas na sua posição, ao abrigo da lei estatal, tinham alguma forma de titularidade. Um dos professores tinha acabado de ter um contrato de curta duração; porque serviu “à vontade” – sem qualquer reivindicação ou expectativa de continuação da lei estatal – ele não tinha “direito” uma vez expirado o seu contrato. O outro professor trabalhou sob um acordo a longo prazo que os funcionários da escola pareciam tê-lo encorajado a considerar como um contrato de continuidade. Isto poderia criar um “direito”, disse o Tribunal; a expectativa não precisa de se basear num estatuto, e um costume estabelecido de tratar os instrutores que tinham ensinado durante X anos como tendo um mandato. Embora, assim, alguma relação baseada na lei ou expectativa de continuação tivesse de ser demonstrada perante um tribunal federal, que diria que o processo era “devido”, a “propriedade” constitucional já não era apenas aquilo a que a lei comum chamava “propriedade”; agora incluía qualquer relação jurídica com o estado que a lei estadual considerava, em certo sentido, como um “direito” do cidadão. Licenças, empregos governamentais protegidos pela função pública, ou lugares nos registos da segurança social eram todos definidos pelas leis estatais como relações que o cidadão tinha o direito de manter até que houvesse alguma razão para as retirar, e portanto o processo era devido antes de poderem ser retiradas. Isto reafirmou a ideia formal de “direito/privilege”, mas fê-lo de forma a reconhecer a nova dependência dos cidadãos nas relações com o governo, a “nova propriedade” como um académico a chamou influentemente.
Quando o processo é devido
Nas suas decisões iniciais, o Supremo Tribunal parecia indicar que quando apenas os direitos de propriedade estavam em jogo (e particularmente se houvesse alguma urgência demonstrável para uma acção pública) as audiências necessárias podiam ser adiadas para seguir uma acção governamental provisória, mesmo irreversível. Esta presunção mudou em 1970 com a decisão em Goldberg v. Kelly, um caso decorrente de um programa de assistência social administrado pelo Estado. O Tribunal concluiu que antes de um Estado terminar com os benefícios de um beneficiário de assistência social, o Estado deve providenciar uma audiência completa antes de um oficial de audiência, concluindo que a Cláusula de Processo Justificado exigia tal audiência.
Que procedimentos são devidos
Apenas à medida que os casos tenham interpretado quando aplicar o devido processo, outros determinaram os tipos de procedimentos que são constitucionalmente devidos. Esta é uma questão que tem de ser respondida nos julgamentos penais (onde a Declaração de Direitos fornece muitas respostas explícitas), nos julgamentos civis (onde a longa história da prática inglesa fornece alguns pontos de referência), e nos processos administrativos, que só apareceram no panorama jurídico cerca de um século após a adopção da Cláusula de Processo Justificado. Uma vez que existem poucos marcos, os processos administrativos apresentam as questões mais difíceis, e são estes que iremos discutir.
O Tribunal de Goldberg respondeu a esta questão ao considerar que o Estado deve proporcionar uma audiência perante um funcionário judicial imparcial, o direito à ajuda de um advogado, o direito a apresentar provas e argumentos oralmente, a oportunidade de examinar todos os materiais em que se basearia ou de confrontar e contra-interrogar testemunhas adversas, ou uma decisão limitada ao registo assim feito e explicado num parecer. A base do Tribunal para esta elaborada detenção parece ter algumas raízes na doutrina de incorporação.
p>Muitas pessoas argumentaram que as normas Goldberg eram demasiado amplas, e nos anos subsequentes, o Supremo Tribunal adoptou uma abordagem mais discriminatória. O processo era “devido” ao estudante suspenso durante dez dias, quanto ao médico privado da sua licença para exercer medicina ou à pessoa acusada de ser um risco de segurança; no entanto, a diferença na gravidade dos resultados, das acusações e das instituições envolvidas tornou claro que não podia haver uma lista de procedimentos que fossem sempre “devidos”. O que a Constituição exigia estaria inevitavelmente dependente da situação. O processo “devido” é uma questão para a qual não pode haver uma única resposta.
Um caso sucessor de Goldberg, Mathews v. Eldridge, tentou em vez disso definir um método pelo qual as questões do processo devido poderiam ser apresentadas com sucesso pelos advogados e respondidas pelos tribunais. A abordagem que definiu continuou a ser o método preferido do Tribunal para a resolução de questões sobre o processo devido. Mathews tentou definir a forma como os juízes deveriam perguntar sobre os procedimentos constitucionalmente exigidos. O Tribunal disse que três factores tinham de ser analisados:
Primeiro, o interesse privado que será afectado pela acção oficial; segundo, o risco de uma privação errada desse interesse através dos procedimentos utilizados, e o valor provável, se existir, de salvaguardas processuais adicionais ou substitutas; e finalmente, o interesse do Governo, incluindo a função envolvida e os encargos fiscais e administrativos que o requisito processual adicional ou substitutivo implicaria.
Utilizando estes factores, o Tribunal considerou primeiro o interesse privado aqui menos significativo do que em Goldberg. Uma pessoa que é indiscutivelmente deficiente, mas a quem é provisoriamente negado o benefício de deficiência, disse, é mais provável que consiga encontrar outras “potenciais fontes de rendimento temporário” do que uma pessoa que é indiscutivelmente empobrecida, mas a quem é provisoriamente negada assistência social. Respeitando a segunda, constatou que o risco de erro na utilização de procedimentos escritos para o julgamento inicial é baixo, e que é pouco provável que seja significativamente reduzido pela adição de procedimentos orais ou de confronto da variedade Goldberg. Argumentou que as disputas sobre a elegibilidade para o seguro de invalidez dizem normalmente respeito à condição médica da pessoa, que poderia ser decidida, pelo menos provisoriamente, com base na apresentação de documentos; ficou impressionado com o facto de Eldridge ter pleno acesso aos ficheiros da agência, e com a oportunidade de apresentar por escrito qualquer outro material que desejasse. Finalmente, o Tribunal atribuiu agora mais importância do que o Tribunal Goldberg tinha às reivindicações de eficiência do governo. Em particular, o Tribunal assumiu (como o Tribunal Goldberg não tinha) que “os recursos disponíveis para qualquer programa particular de assistência social não são ilimitados”. Assim, os custos administrativos adicionais para as audiências de suspensão e pagamentos enquanto essas audiências aguardavam a resolução a pessoas que, em última análise, não mereciam benefícios, subtrairiam dos montantes disponíveis para pagar os benefícios para as pessoas indubitavelmente elegíveis para participar no programa. O Tribunal também deu algum peso às “decisões de boa fé” dos administradores do plano que a devida consideração dos pedidos dos requerentes implicaria.
p>Matthews reorienta assim o inquérito numa série de aspectos importantes. Em primeiro lugar, enfatiza a variabilidade dos requisitos processuais. Em vez de criar uma lista padrão de procedimentos que constituem o procedimento “devido”, o parecer sublinha que cada cenário ou programa convida a sua própria avaliação. Sobre a única afirmação geral que pode ser feita é que as pessoas com interesses protegidos pela cláusula do processo equitativo têm direito a “algum tipo de audiência”. Contudo, o que os elementos dessa audiência podem ser, depende das circunstâncias concretas do programa específico em questão. Em segundo lugar, essa avaliação deve ser feita de forma concreta e holística. Não se trata de aprovar este ou aquele elemento específico de uma matriz processual isoladamente, mas de avaliar a adequação do conjunto no contexto.
Terceiro, e particularmente importante nas suas implicações para o litígio em busca de alteração processual, a avaliação deve ser feita ao nível do funcionamento do programa, e não em termos das necessidades particulares dos litigantes particulares envolvidos na questão perante o Tribunal. Os casos que são pressionados a recorrer aos tribunais são frequentemente caracterizados por factos individuais que fazem um apelo invulgarmente forte à procedimentalização. De facto, pode-se frequentemente dizer que são escolhidos para esse recurso pelos advogados, quando o processo é apoiado por uma das muitas organizações americanas que procura utilizar os tribunais para ajudar a estabelecer a sua visão de uma política social sólida. Finalmente, e com efeito semelhante, o segundo dos testes mencionados coloca à parte que contesta os procedimentos existentes o fardo não só de demonstrar a sua insuficiência, mas também de mostrar que algum procedimento específico substituto ou adicional funcionará uma melhoria concreta justificando o seu custo adicional. Assim, é inadequado apenas criticar. O litigante que reclama insuficiência processual deve ser preparado com um programa substituto que possa ser justificado.
A abordagem Mathews é mais bem sucedida quando é vista como um conjunto de instruções aos advogados envolvidos em litígios relativos a questões processuais. Os advogados sabem agora como fazer uma exibição persuasiva sobre um pedido processual de “devido processo”, e o efeito provável da abordagem é desencorajar o litígio tirando a sua força motriz das circunstâncias estreitas (mesmo que convincentes) da posição de um determinado indivíduo. O difícil problema para os tribunais na abordagem Mathews, que pode ser inevitável, é sugerido pela ausência de doutrina fixa sobre o conteúdo do “processo equitativo” e pela própria amplitude do inquérito necessário para estabelecer as suas exigências num contexto particular. Um juiz tem poucos pontos de referência para começar, e deve decidir com base em considerações (tais como a natureza de um programa governamental ou o impacto provável de um requisito processual) que são muito difíceis de desenvolver num julgamento.
Embora não exista uma lista definitiva dos “procedimentos requeridos” que o devido processo requer, o Juiz Henry Friendly gerou uma lista que permanece altamente influente, tanto em termos de conteúdo como de prioridade relativa:
- Um tribunal imparcial.
- Notificação da acção proposta e dos fundamentos invocados.
- Oportunidade de apresentar as razões pelas quais a acção proposta não deve ser tomada.
- O direito de apresentar provas, incluindo o direito de convocar testemunhas.
- O direito de conhecer provas opostas.
- Oportunidade de ser representado por um advogado.
- Requisito de que o tribunal prepare um registo das provas apresentadas.
- Requisito de que o tribunal prepare conclusões escritas dos factos e razões da sua decisão.
li>O direito de contra-interrogar testemunhas adversas.li> Uma decisão baseada exclusivamente nas provas apresentadas.
Esta não é uma lista de procedimentos que são necessários para provar o devido processo, mas sim uma lista dos tipos de procedimentos que podem ser reclamados num argumento de “devido processo”, aproximadamente por ordem da sua importância percebida.
Autor
O texto original deste artigo foi escrito e submetido por Peter Strauss