La Constitution des États-Unis déclare que la loi fédérale est « la loi suprême du pays. » Par conséquent, lorsqu’une loi fédérale entre en conflit avec une loi étatique ou locale, la loi fédérale supplante l’autre ou les autres lois. C’est ce qu’on appelle communément la « préemption ». En pratique, ce n’est généralement pas aussi simple que cela. Déterminer si la loi fédérale prévaut sur la loi de l’État nécessite une analyse approfondie. Le Congrès peut inclure un langage spécifique dans une loi qui prévaut sur la loi de l’État, mais même en l’absence d’un tel langage, la préemption peut être impliquée par d’autres facteurs. La Cour suprême des États-Unis a établi des critères pour la préemption des lois des États. Pendant ce temps, un ordre exécutif émis par le président Clinton à la fin des années 1990 traite de la préemption par les règlements fédéraux.
La clause de suprématie de la Constitution américaine
En vertu de la clause de suprématie, qui se trouve à l’article VI, section 2 de la Constitution américaine, la Constitution et la loi fédérale supplantent toutes deux les lois des États. L’article I, section 8 de la Constitution définit les pouvoirs du Congrès des États-Unis. Il accorde certains pouvoirs exclusivement au Congrès, comme la législation concernant l’immigration, la faillite et la monnaie. Les États n’ont pas le pouvoir de créer leurs propres systèmes d’immigration ou de faillite, ou de frapper leur propre monnaie.
Les États partagent certains des pouvoirs accordés au Congrès par la section 8, comme le « pouvoir de poser et de collecter des impôts. » Le Congrès a autorité sur certaines questions qui traversent les frontières des États, tandis que les États ont autorité sur les questions à l’intérieur de leurs propres frontières. La préemption peut survenir dans tout domaine sur lequel le Congrès a autorité, mais elle est le plus souvent un problème dans les domaines où le Congrès et les États partagent l’autorité.
La doctrine de la préemption
La Cour suprême a décrit la doctrine de la préemption dans l’affaire Altria Group v. Good, 555 U.S. 70 (2008) : « les lois étatiques qui entrent en conflit avec la loi fédérale sont sans effet ». La décision traite de la différence entre la préemption expresse et la préemption implicite et identifie les moyens de déterminer si le Congrès a voulu que la loi fédérale prévale sur la loi de l’État. La Cour a également averti que, lors de l’évaluation de la preuve de l’intention du Congrès, les tribunaux devraient pécher du côté de l’autorité de l’État plutôt que de l’autorité fédérale.
Préemption expresse
Lorsque le Congrès déclare qu’une loi préempte la loi fédérale, on parle de « préemption expresse ». Cela implique généralement une clause de préemption dans la loi. Comme nous l’avons mentionné précédemment, si une clause de préemption est ambiguë, la décision de la Cour suprême dans l’affaire Altria demande aux tribunaux de considérer l’ambiguïté en faveur de la loi de l’État. Il s’agit notamment d’évaluer si la loi étatique en cause entre dans le champ d’application de ce que le Congrès voulait que la loi fédérale préempte.
Dans l’affaire Arizona v. United States, 567 U.S. 387 (2012), la Cour suprême a jugé que la loi fédérale sur l’immigration préemptait une loi étatique pénalisant les immigrants sans papiers qui travaillaient sans autorisation. L’Immigration Reform and Control Act de 1986 contenait une clause de préemption expresse, codifiée à l’article 8 U.S.C. § 1324(h)(2). Le tribunal a estimé que la loi de l’Arizona était « un obstacle au système de réglementation choisi par le Congrès. »
Préemption implicite
Si le Congrès n’inclut pas une disposition expresse de préemption dans le texte d’une loi, un tribunal pourrait tout de même conclure que la loi préempte la loi de l’État. La préemption implicite peut se produire lorsque les lois étatiques et fédérales entrent directement en conflit les unes avec les autres, ou lorsque les lois fédérales dominent un domaine qu’une loi étatique cherche à réglementer.
Préemption en cas de conflit
Un conflit peut se produire entre les lois fédérales et étatiques lorsqu’elles imposent des exigences différentes à une partie. Cela pourrait rendre impossible pour une partie de se conformer à la fois aux lois fédérales et étatiques, ou même mettre une partie dans une position dans laquelle le respect d’une loi la met en violation de l’autre.
Dans l’affaire Sperry v. Florida, 373 U.S. 379 (1963), la Cour suprême a examiné un conflit entre les lois fédérales sur les brevets et une loi étatique régissant l’autorisation d’exercer des avocats. L’Office des brevets des États-Unis avait accordé une licence à une personne en tant qu’agent de brevets, mais l’État de Floride avait estimé qu’il s’agissait d’une pratique non autorisée du droit. La Cour suprême a décidé que la loi fédérale prévalait sur la loi de l’État en ce qui concerne la capacité de la personne à agir en tant qu’agent de brevets en Floride. Bien que le Congrès n’ait pas expressément indiqué qu’il souhaitait que la loi fédérale sur les brevets préempte la loi étatique sur les licences, le tribunal a estimé que la préemption était « nécessaire et appropriée pour accomplir » les objectifs des lois sur les brevets.
Préemption de champ
La préemption de champ peut se produire lorsque les lois et règlements fédéraux ont couvert de manière si complète un domaine particulier qu’il ne reste plus de place pour les États. La décision Arizona mentionnée précédemment est un exemple de préemption de champ expresse basée sur l’autorité expressément accordée au Congrès par la Constitution. La Cour suprême a également reconnu une préemption de champ implicite fondée sur le volume même des réglementations fédérales.
Dans l’affaire Gade v. National Solid Wastes Management Association, 505 U.S. 88 (1992), la Cour a jugé que les lois fédérales régissant les déchets dangereux préemptaient les lois de l’Illinois couvrant le même domaine. L’arrêt citait le vaste ensemble de règlements promulgués par l’Occupational Safety and Health Administration afin de mettre en œuvre l’Occupational Safety and Health Act et le Superfund Amendments and Reauthorization Act de 1986.
Règles de préemption réglementaire
Le 4 août 1999, l’administration Clinton a publié le décret 13132, intitulé « Fédéralisme ». Il a décrit une politique sur la façon dont les agences de réglementation du pouvoir exécutif devraient aborder les règlements qui pourraient entrer en conflit avec la loi de l’État. La section 4 de l’ordonnance traite spécifiquement de la préemption. Elle stipule que les agences doivent restreindre l’interprétation de leurs propres réglementations afin qu’elles ne préemptent le droit étatique que dans trois situations :
- Le Congrès a expressément autorisé la préemption ;
- Le Congrès a voulu la préemption, sur la base de « preuves claires » ; ou
- Le droit étatique entre en conflit avec l’application ou l’exercice régulier du droit fédéral.
Ces situations sont encore généralement acceptées comme les trois principales situations dans lesquelles la préemption peut se produire.