Introduction
La Constitution n’énonce qu’un seul commandement à deux reprises. Le cinquième amendement dit au gouvernement fédéral que personne ne sera « privé de vie, de liberté ou de propriété sans procédure légale régulière. » Le quatorzième amendement, ratifié en 1868, utilise les mêmes onze mots, appelés clause de procédure régulière, pour décrire une obligation légale de tous les États. Ces mots ont pour promesse centrale l’assurance que tous les niveaux du gouvernement américain doivent fonctionner dans le cadre de la loi (« légalité ») et fournir des procédures équitables. La majeure partie de cet essai concerne cette promesse. Nous devrions cependant noter brièvement trois autres utilisations que ces mots ont eues dans le droit constitutionnel américain.
Incorporation
La référence au « due process » du cinquième amendement n’est qu’une des nombreuses promesses de protection que la Déclaration des droits donne aux citoyens contre le gouvernement fédéral. À l’origine, ces promesses ne s’appliquaient pas du tout contre les États (voir Barron v City of Baltimore (1833)). Toutefois, cette attitude s’est estompée dans l’affaire Chicago, Burlington & Quincy Railroad Company v. City of Chicago (1897), lorsque le tribunal a intégré la clause Takings du cinquième amendement. Au milieu du vingtième siècle, une série de décisions de la Cour suprême a conclu que la clause de procédure régulière « incorporait » la plupart des éléments importants de la Déclaration des droits et les rendait applicables aux États. Si une garantie du Bill of Rights est « incorporée » dans l’exigence de « due process » du quatorzième amendement, les obligations des États et du gouvernement fédéral sont exactement les mêmes.
La procédure régulière matérielle
Les mots « due process » suggèrent une préoccupation pour la procédure plutôt que pour la substance, et c’est ainsi que beaucoup – comme le juge Clarence Thomas, qui a écrit « la clause de procédure régulière du quatorzième amendement n’est pas un dépôt secret de garanties matérielles contre l’injustice » – comprennent la clause de procédure régulière. Cependant, d’autres pensent que la clause de procédure régulière inclut des protections de procédure régulière substantielle – comme le juge Stephen J. Field, qui, dans une opinion dissidente aux affaires des abattoirs, a écrit que « la clause de procédure régulière protégeait les individus contre la législation de l’État qui portait atteinte à leurs « privilèges et immunités » en vertu de la Constitution fédérale ». L’opinion dissidente de Field est souvent considérée comme une étape importante vers la doctrine moderne de la procédure régulière substantive, une théorie que la Cour a développée pour défendre des droits qui ne sont pas mentionnés dans la Constitution. »
La procédure régulière substantive a été interprétée comme incluant des choses telles que le droit de travailler dans un type d’emploi ordinaire, de se marier et d’élever ses enfants en tant que parent. Dans l’affaire Lochner contre New York (1905), la Cour suprême a jugé inconstitutionnelle une loi new-yorkaise réglementant les heures de travail des boulangers, estimant que l’intérêt public de la loi n’était pas suffisant pour justifier le droit substantiel des boulangers à travailler selon leurs propres conditions. Le droit substantiel à un procès équitable est encore invoqué dans des affaires aujourd’hui, mais non sans critique (Voir cet article de la Stanford Law Review pour voir le droit substantiel à un procès équitable appliqué à des questions contemporaines).
La promesse de légalité et de procédure équitable
Historiquement, la clause reflète la Magna Carta de Grande-Bretagne, la promesse du roi Jean du XIIIe siècle à ses nobles qu’il n’agirait que conformément à la loi (« légalité ») et que tous recevraient les processus (procédures) ordinaires de la loi. Elle fait également écho aux luttes menées par la Grande-Bretagne au XVIIe siècle pour la régularité politique et juridique, ainsi qu’à la forte insistance des colonies américaines, durant la période pré-révolutionnaire, sur le respect de l’ordre juridique régulier. L’exigence que le gouvernement fonctionne conformément à la loi est, en soi, une base suffisante pour comprendre l’accent mis sur ces mots. Un engagement à la légalité est au cœur de tous les systèmes juridiques avancés, et la clause de procédure régulière souvent pensée pour incarner cet engagement.
La clause promet également qu’avant de priver un citoyen de la vie, de la liberté ou de la propriété, le gouvernement doit suivre des procédures équitables. Ainsi, il ne suffit pas toujours que le gouvernement agisse en conformité avec la loi, quelle qu’elle soit. Les citoyens peuvent également avoir le droit d’exiger du gouvernement qu’il observe ou propose des procédures équitables, que ces procédures aient été prévues ou non dans la loi sur laquelle il agit. Une action refusant la procédure qui est « due » serait inconstitutionnelle. Supposons, par exemple, que la loi de l’État donne aux élèves le droit à une éducation publique, mais ne dit rien sur la discipline. Avant que l’État puisse retirer ce droit à une élève, en l’expulsant pour mauvaise conduite, il devrait lui fournir des procédures équitables, c’est-à-dire un « procès équitable ».
Comment pouvons-nous savoir si le procès est équitable (ce qui compte comme une « privation » de « vie, liberté ou propriété »), quand il est équitable, et quelles procédures doivent être suivies (quel procès est « équitable » dans ces cas) ? Si le terme « due process » se réfère principalement à des sujets procéduraux, il ne dit pas grand-chose sur ces questions. Les tribunaux qui ne sont pas disposés à accepter les jugements législatifs doivent trouver des réponses ailleurs. Les luttes de la Cour suprême sur la façon de trouver ces réponses font écho à ses controverses interprétatives au fil des ans, et reflètent les changements dans la nature générale de la relation entre les citoyens et le gouvernement.
Au XIXe siècle, le gouvernement était relativement simple, et ses actions relativement limitées. La plupart du temps, lorsqu’il cherchait à priver ses citoyens de la vie, de la liberté ou de la propriété, il le faisait par le biais du droit pénal, pour lequel la Déclaration des droits énonçait explicitement un bon nombre de procédures à suivre (comme le droit à un procès avec jury) – des droits bien compris par les avocats et les tribunaux opérant dans les longues traditions de la common law anglaise. De temps en temps, il pouvait agir d’autres manières, par exemple en évaluant les impôts. Dans l’affaire Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization (1915), la Cour suprême a jugé que seule la politique (le « pouvoir, immédiat ou lointain, du citoyen sur ceux qui établissent la règle ») contrôlait l’action de l’État fixant le niveau des impôts ; mais si le litige portait sur la responsabilité individuelle d’un contribuable, et non sur une question générale, le contribuable avait droit à une sorte d’audience (« le droit de soutenir ses allégations par des arguments aussi brefs soient-ils et, si nécessaire, par des preuves aussi informelles soient-elles »). Cela laissait à l’État une grande marge de manœuvre pour dire quelles procédures il fournirait, mais ne lui permettait pas de les refuser purement et simplement.
Distinguer le due process
Bi-Metallic a établi une distinction importante : la Constitution n’exige pas un » due process » pour l’établissement des lois ; la disposition s’applique lorsque l’État agit contre des individus » dans chaque cas pour des raisons individuelles » – lorsqu’une caractéristique unique au citoyen est impliquée. Bien sûr, un grand nombre de citoyens peuvent être affectés ; la question est de savoir si l’évaluation de l’effet dépend de « chaque cas sur des bases individuelles ». Ainsi, la clause de procédure régulière ne régit pas la manière dont un État fixe les règles de discipline des élèves dans ses lycées ; mais elle régit la manière dont cet État applique ces règles à des élèves individuels dont on pense qu’ils les ont violées – même si, dans certains cas (disons, la tricherie à un examen d’État), un grand nombre d’élèves auraient été impliqués.
Même lorsqu’un individu est indubitablement actionné pour des motifs individuels, on peut se demander si l’État l’a « privée » de « vie, liberté ou propriété. » La première chose à noter ici est qu’il doit y avoir une action de l’État. Par conséquent, la clause de Due Process ne s’appliquerait pas à une école privée prenant des mesures disciplinaires contre l’un de ses élèves (même si cette école voudra probablement suivre des principes similaires pour d’autres raisons).
La question de savoir si une action de l’État contre un individu était une privation de vie, de liberté ou de propriété a été initialement résolue par une distinction entre « droits » et « privilèges. » Une procédure était due si des droits étaient concernés, mais l’État pouvait agir à sa guise en ce qui concerne les privilèges. Mais au fur et à mesure que la société moderne s’est développée, il est devenu plus difficile de faire la distinction entre les deux (par exemple, si les permis de conduire, les emplois publics et l’inscription à l’aide sociale sont des « droits » ou des « privilèges »). Une première réaction à la dépendance croissante des citoyens vis-à-vis de leur gouvernement a été d’examiner la gravité de l’impact de l’action gouvernementale sur un individu, sans s’interroger sur la nature de la relation affectée. Le processus était dû avant que le gouvernement puisse prendre une mesure qui affectait un citoyen de manière grave.
Au début des années 1970, cependant, de nombreux universitaires ont accepté que « la vie, la liberté ou la propriété » soient directement affectées par l’action de l’État, et ont voulu que ces concepts soient interprétés de manière large. Deux affaires portées devant la Cour suprême concernaient des enseignants de collèges d’État dont le contrat de travail n’avait pas été renouvelé comme ils l’attendaient, en raison de certaines positions politiques qu’ils avaient prises. Avaient-ils droit à une audience avant d’être traités de la sorte ? Auparavant, un emploi d’État était un « privilège » et la réponse à cette question était un « non » catégorique. Maintenant, la Cour a décidé que la question de savoir si l’un ou l’autre des deux enseignants avait un « bien » dépendrait dans chaque cas de la question de savoir si les personnes dans leur position, en vertu de la loi de l’État, détenaient une forme de titularisation. L’un des enseignants n’avait qu’un contrat à court terme ; parce qu’il travaillait « à volonté » – sans aucune revendication ou attente de continuation en vertu de la loi de l’État – il n’avait aucun « droit » à l’expiration de son contrat. L’autre enseignant travaillait dans le cadre d’un contrat à plus long terme que les responsables de l’école semblaient l’avoir encouragé à considérer comme un contrat continu. Cela pourrait créer un « droit », a déclaré la Cour ; l’attente n’a pas besoin d’être fondée sur une loi, et une coutume établie de traiter les instructeurs qui ont enseigné pendant X années comme ayant la permanence pourrait être démontrée. Alors que, par conséquent, il fallait démontrer l’existence d’une relation fondée sur la loi ou d’une attente de continuation avant qu’un tribunal fédéral ne dise que la procédure était « due », la « propriété » constitutionnelle n’était plus seulement ce que la common law appelait « propriété » ; elle comprenait désormais toute relation juridique avec l’État que la loi de l’État considérait comme un « droit » du citoyen. Les licences, les emplois publics protégés par la fonction publique ou les places sur les listes d’assistance sociale étaient tous définis par les lois de l’État comme des relations que le citoyen avait le droit de conserver jusqu’à ce qu’il y ait une raison de les retirer, et donc une procédure était due avant qu’ils ne puissent être retirés. Cela reprenait l’idée formelle de « droit/privilège », mais le faisait d’une manière qui reconnaissait la nouvelle dépendance des citoyens à l’égard des relations avec le gouvernement, la « nouvelle propriété », comme l’a appelé un universitaire influent.
Quand la procédure est due
Dans ses premières décisions, la Cour suprême semblait indiquer que lorsque seuls les droits de propriété étaient en jeu (et surtout s’il y avait une certaine urgence démontrable pour l’action publique), les audiences nécessaires pouvaient être reportées pour suivre une action gouvernementale provisoire, voire irréversible. Cette présomption a changé en 1970 avec la décision dans l’affaire Goldberg v. Kelly, une affaire découlant d’un programme d’aide sociale administré par l’État. La Cour a estimé qu’avant qu’un État ne mette fin aux prestations d’un bénéficiaire de l’aide sociale, l’État doit fournir une audience complète devant un agent d’audition, estimant que la clause de procédure régulière exige une telle audience.
Quelles procédures sont dues
Tout comme les cas ont interprété quand appliquer la procédure régulière, d’autres ont déterminé les sortes de procédures qui sont constitutionnellement dues. C’est une question à laquelle il faut répondre pour les procès criminels (où la Déclaration des droits fournit de nombreuses réponses explicites), pour les procès civils (où la longue histoire de la pratique anglaise fournit quelques repères), et pour les procédures administratives, qui ne sont apparues dans le paysage juridique qu’un siècle environ après l’adoption de la clause de procédure régulière. Parce qu’il y a le moins de points de repère, les affaires administratives présentent les questions les plus difficiles, et ce sont celles que nous allons aborder.
La Cour Goldberg a répondu à cette question en estimant que l’État doit fournir une audience devant un officier judiciaire impartial, le droit à l’aide d’un avocat, le droit de présenter des preuves et des arguments oralement, la possibilité d’examiner tous les matériaux sur lesquels on s’appuierait ou de confronter et de contre-interroger les témoins adverses, ou une décision limitée au dossier ainsi constitué et expliquée dans un avis. La base de la Cour pour ce maintien élaboré semble avoir quelques racines dans la doctrine de l’incorporation.
Beaucoup ont fait valoir que les normes Goldberg étaient trop larges, et dans les années suivantes, la Cour suprême a adopté une approche plus discriminante. La procédure était « due » à l’étudiant suspendu pendant dix jours, comme au médecin privé de sa licence d’exercice de la médecine ou à la personne accusée d’être un risque pour la sécurité ; pourtant, la différence de gravité des résultats, des accusations et des institutions impliquées rendait évident qu’il ne pouvait y avoir de liste de procédures toujours « dues ». Ce que la Constitution exigeait dépendait inévitablement de la situation. Quelle procédure est « due » est une question à laquelle il ne peut y avoir de réponse unique.
Une affaire qui a succédé à Goldberg, Mathews v. Eldridge, a plutôt essayé de définir une méthode par laquelle les questions de procédure régulière pourraient être présentées avec succès par les avocats et auxquelles les tribunaux pourraient répondre. L’approche qu’elle a définie est restée la méthode préférée de la Cour pour résoudre les questions relatives à la procédure régulière. Mathews a tenté de définir comment les juges devaient poser des questions sur les procédures requises par la Constitution. La Cour a déclaré que trois facteurs devaient être analysés :
Premièrement, l’intérêt privé qui sera affecté par l’action officielle ; deuxièmement, le risque d’une privation erronée de cet intérêt par les procédures utilisées, et la valeur probable, le cas échéant, de garanties procédurales supplémentaires ou de substitution ; et enfin, l’intérêt du gouvernement, y compris la fonction concernée et les charges fiscales et administratives que l’exigence procédurale supplémentaire ou de substitution entraînerait.
A l’aide de ces facteurs, la Cour a d’abord estimé que l’intérêt privé était ici moins important que dans l’affaire Goldberg. Une personne dont on peut soutenir qu’elle est handicapée mais à qui on refuse provisoirement des prestations d’invalidité, a-t-elle dit, est plus susceptible de pouvoir trouver d’autres » sources potentielles de revenu temporaire » qu’une personne dont on peut soutenir qu’elle est appauvrie mais à qui on refuse provisoirement l’aide sociale. En ce qui concerne le second point, elle a estimé que le risque d’erreur lié à l’utilisation de procédures écrites pour le jugement initial était faible et qu’il était peu probable qu’il soit réduit de manière significative par l’ajout de procédures orales ou de confrontation de type Goldberg. Elle a estimé que les litiges relatifs à l’éligibilité à l’assurance invalidité concernent généralement l’état de santé d’une personne, qui peut être tranché, au moins provisoirement, sur la base de documents ; elle a été impressionnée par le fait que M. Eldridge avait pleinement accès aux dossiers de l’agence et avait la possibilité de soumettre par écrit tout autre document qu’il souhaitait. Enfin, la Cour attache désormais plus d’importance que ne l’avait fait la Cour Goldberg aux revendications d’efficacité du gouvernement. En particulier, la Cour a supposé (comme la Cour Goldberg ne l’avait pas fait) que « les ressources disponibles pour tout programme particulier de bien-être social ne sont pas illimitées ». Ainsi, les coûts administratifs additionnels pour les audiences de suspension et les paiements pendant que ces audiences étaient en attente d’une résolution pour les personnes finalement jugées non méritantes de prestations soustrairaient des montants disponibles pour payer des prestations à ceux qui sont indubitablement admissibles à participer au programme. La Cour a également accordé un certain poids aux » jugements de bonne foi » des administrateurs du régime sur ce qu’impliquerait une prise en compte appropriée des demandes des demandeurs.
Matthews réoriente donc l’enquête à plusieurs égards importants. Premièrement, il met l’accent sur la variabilité des exigences procédurales. Plutôt que de créer une liste standard de procédures constituant la procédure qui est « due », l’avis souligne que chaque cadre ou programme invite à sa propre évaluation. La seule déclaration générale que l’on puisse faire est que les personnes ayant des intérêts protégés par la clause de procédure régulière ont droit à « une sorte d’audience ». Cependant, les éléments de cette audience dépendent des circonstances concrètes du programme particulier en question. Deuxièmement, cette évaluation doit être faite de manière concrète et holistique. Il ne s’agit pas d’approuver tel ou tel élément particulier d’une matrice procédurale de manière isolée, mais d’évaluer la pertinence de l’ensemble dans son contexte.
Troisièmement, et c’est particulièrement important dans ses implications pour les litiges visant à obtenir un changement de procédure, l’évaluation doit être faite au niveau du fonctionnement du programme, plutôt qu’en termes de besoins particuliers des plaideurs particuliers impliqués dans l’affaire dont la Cour est saisie. Les affaires qui sont portées devant les cours d’appel sont souvent caractérisées par des faits individuels qui font un appel exceptionnellement fort à la procéduralisation. En effet, on peut souvent dire qu’elles sont choisies pour cet attrait par les avocats, lorsque l’action en justice est soutenue par l’une des nombreuses organisations américaines qui cherchent à utiliser les tribunaux pour aider à établir leur vision d’une politique sociale saine. Enfin, et dans le même ordre d’idées, le second des tests énoncés impose à la partie qui conteste les procédures existantes la charge non seulement de démontrer leur insuffisance, mais aussi de montrer qu’une procédure spécifique de substitution ou supplémentaire apportera une amélioration concrète justifiant son coût supplémentaire. Ainsi, il ne suffit pas de critiquer. Le plaideur qui invoque l’insuffisance de la procédure doit être préparé avec un programme de substitution qui peut lui-même être justifié.
L’approche Mathews est plus réussie lorsqu’elle est considérée comme un ensemble d’instructions aux avocats impliqués dans les litiges concernant les questions de procédure. Les avocats savent maintenant comment faire une démonstration convaincante sur une réclamation procédurale « due process », et l’effet probable de l’approche est de décourager les litiges tirant leur force motrice des circonstances étroites (même si elles sont impérieuses) de la position d’un individu particulier. Le problème difficile pour les tribunaux dans l’approche Mathews, qui peut être inévitable, est suggéré par l’absence de doctrine fixe sur le contenu de la « procédure régulière » et par l’ampleur même de l’enquête requise pour établir ses exigences dans un contexte particulier. Un juge a peu de points de référence pour commencer, et doit décider sur la base de considérations (telles que la nature d’un programme gouvernemental ou l’impact probable d’une exigence procédurale) qui sont très difficiles à développer dans un procès.
Bien qu’il n’y ait pas de liste définitive des « procédures requises » que le due process exige, le juge Henry Friendly a généré une liste qui reste très influente, tant en ce qui concerne le contenu que la priorité relative :
- Un tribunal impartial.
- La notification de l’action proposée et des motifs invoqués pour celle-ci.
- L’opportunité de présenter les raisons pour lesquelles l’action proposée ne devrait pas être prise.
- Le droit de présenter des preuves, y compris le droit d’appeler des témoins.
- Le droit de connaître les preuves adverses.
- Le droit de contre-interroger les témoins adverses.
- Une décision basée exclusivement sur les preuves présentées.
- La possibilité d’être représenté par un conseil.
- L’obligation pour le tribunal de préparer un dossier des preuves présentées.
- L’obligation pour le tribunal de préparer des conclusions écrites sur les faits et les raisons de sa décision.
Il ne s’agit pas d’une liste de procédures qui sont nécessaires pour prouver l’application régulière de la loi, mais plutôt d’une liste des types de procédures qui pourraient être revendiquées dans un argument de « procédure régulière », grossièrement dans l’ordre de leur importance perçue.
Auteur
Le texte original de cet article a été écrit et soumis par Peter Strauss
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