Introduzione
La Costituzione afferma solo un comando due volte. Il Quinto Emendamento dice al governo federale che nessuno deve essere “privato della vita, della libertà o della proprietà senza un giusto processo di legge”. Il Quattordicesimo Emendamento, ratificato nel 1868, usa le stesse undici parole, chiamate Due Process Clause, per descrivere un obbligo legale di tutti gli stati. Queste parole hanno come promessa centrale l’assicurazione che tutti i livelli di governo americano devono operare all’interno della legge (“legalità”) e fornire procedure eque. La maggior parte di questo saggio riguarda questa promessa. Dovremmo brevemente notare, tuttavia, altri tre usi che queste parole hanno avuto nel diritto costituzionale americano.
Incorporazione
Il riferimento del Quinto Emendamento al “giusto processo” è solo una delle tante promesse di protezione che la Carta dei Diritti dà ai cittadini contro il governo federale. Originariamente queste promesse non avevano alcuna applicazione contro gli stati (vedi Barron contro la città di Baltimora (1833)). Tuttavia, questo atteggiamento svanì in Chicago, Burlington & Quincy Railroad Company v. City of Chicago (1897), quando la corte incorporò la Takings Clause del quinto emendamento. A metà del ventesimo secolo, una serie di decisioni della Corte Suprema ha trovato che la Clausola del Due Process ha “incorporato” la maggior parte degli elementi importanti del Bill of Rights e li ha resi applicabili agli stati. Se una garanzia del Bill of Rights è “incorporata” nel requisito del “giusto processo” del Quattordicesimo Emendamento, gli obblighi statali e federali sono esattamente gli stessi.
Buon processo sostanziale
Le parole “giusto processo” suggeriscono una preoccupazione per la procedura piuttosto che per la sostanza, e questo è il modo in cui molti – come il giudice Clarence Thomas, che ha scritto “la clausola del Quattordicesimo Emendamento sul giusto processo non è un deposito segreto di garanzie sostanziali contro l’ingiustizia” – interpretano la clausola del giusto processo. Tuttavia, altri credono che la Due Process Clause includa protezioni di due processi sostanziali – come il giudice Stephen J. Field, che, in un’opinione dissenziente sui Slaughterhouse Cases scrisse che “la Due Process Clause proteggeva gli individui dalla legislazione statale che violava i loro “privilegi e immunità” secondo la Costituzione federale. L’opinione dissenziente di Field è spesso vista come un passo importante verso la moderna dottrina del due process sostanziale, una teoria che la Corte ha sviluppato per difendere i diritti che non sono menzionati nella Costituzione.”
Il due process sostanziale è stato interpretato per includere cose come il diritto di lavorare in un tipo di lavoro ordinario, sposarsi e crescere i propri figli come genitori. In Lochner contro New York (1905), la Corte Suprema trovò incostituzionale una legge di New York che regolava l’orario di lavoro dei panettieri, stabilendo che il beneficio pubblico della legge non era sufficiente a giustificare il diritto sostanziale dei panettieri di lavorare alle loro condizioni. Il due process sostanziale è ancora oggi invocato in casi, ma non senza critiche (vedi questo articolo della Stanford Law Review per vedere il due process sostanziale applicato a questioni contemporanee).
La promessa di legalità e procedura equa
Storicamente, la clausola riflette la Magna Carta della Gran Bretagna, la promessa del re Giovanni del tredicesimo secolo ai suoi nobili che avrebbe agito solo in conformità con la legge (“legalità”) e che tutti avrebbero ricevuto i processi ordinari (procedure) della legge. Riecheggia anche le lotte del diciassettesimo secolo in Gran Bretagna per la regolarità politica e legale, e la forte insistenza delle colonie americane durante il periodo pre-rivoluzionario sull’osservanza di un ordine legale regolare. Il requisito che il governo funzioni in conformità con la legge è, di per sé, un’ampia base per comprendere l’enfasi data a queste parole. L’impegno alla legalità è il cuore di tutti i sistemi giuridici avanzati, e la clausola del giusto processo è spesso ritenuta incarnare tale impegno.
La clausola promette anche che prima di privare un cittadino della vita, della libertà o della proprietà, il governo deve seguire procedure eque. Così, non è sempre sufficiente che il governo agisca solo in conformità con qualsiasi legge possa esistere. I cittadini possono anche avere il diritto che il governo osservi o offra procedure eque, indipendentemente dal fatto che queste procedure siano state previste dalla legge in base alla quale sta agendo. Un’azione che nega il processo che è “dovuto” sarebbe incostituzionale. Supponiamo, per esempio, che la legge statale dia agli studenti il diritto a un’istruzione pubblica, ma non dica nulla sulla disciplina. Prima che lo stato possa togliere quel diritto a una studentessa, espellendola per comportamento scorretto, dovrebbe fornire procedure eque, cioè un “giusto processo”.
Come possiamo sapere se il processo è dovuto (cosa conta come una “privazione” della “vita, libertà o proprietà”), quando è dovuto, e quali procedure devono essere seguite (quale processo è “dovuto” in quei casi)? Se il “giusto processo” si riferisce principalmente a materie procedurali, dice molto poco su queste questioni. I tribunali non disposti ad accettare giudizi legislativi devono trovare risposte da qualche altra parte. Le lotte della Corte Suprema su come trovare queste risposte riecheggiano le sue controversie interpretative nel corso degli anni, e riflettono i cambiamenti nella natura generale del rapporto tra cittadini e governo.
Nel diciannovesimo secolo il governo era relativamente semplice, e le sue azioni relativamente limitate. La maggior parte delle volte che cercava di privare i suoi cittadini della vita, della libertà o della proprietà, lo faceva attraverso il diritto penale, per il quale la Carta dei Diritti dichiarava esplicitamente alcune procedure che dovevano essere seguite (come il diritto a un processo con giuria) – diritti che erano ben compresi dagli avvocati e dalle corti che operavano nella lunga tradizione della common law inglese. Occasionalmente poteva agire in altri modi, per esempio nella valutazione delle tasse. In Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization (1915), la Corte Suprema sostenne che solo la politica (il “potere, immediato o remoto, del cittadino su coloro che fanno la regola”) controllava l’azione dello stato che fissava il livello delle tasse; ma se la controversia riguardava la responsabilità individuale di un contribuente, non una questione generale, il contribuente aveva diritto a una sorta di udienza (“il diritto di sostenere le sue affermazioni con argomenti per quanto brevi e, se necessario, con prove per quanto informali”). Questo lasciava allo Stato molto spazio per dire quali procedure avrebbe fornito, ma non gli permetteva di negarle del tutto.
Distinguere il giusto processo
Bi-Metallic ha stabilito una distinzione importante: la Costituzione non richiede il “giusto processo” per stabilire le leggi; la disposizione si applica quando lo stato agisce contro gli individui “in ogni caso per motivi individuali” – quando è coinvolta qualche caratteristica unica del cittadino. Naturalmente ci possono essere molti cittadini colpiti; la questione è se la valutazione dell’effetto dipende “in ogni caso da motivi individuali”. Così, la clausola del giusto processo non governa come uno stato stabilisce le regole per la disciplina degli studenti nelle sue scuole superiori; ma governa come quello stato applica quelle regole ai singoli studenti che si pensa le abbiano violate – anche se in alcuni casi (ad esempio, imbrogliare in un esame statale) un gran numero di studenti sono stati presumibilmente coinvolti.
Anche quando un individuo è inequivocabilmente agito contro per motivi individuali, ci può essere una questione se lo stato l’ha “privata” di “vita, libertà o proprietà”. La prima cosa da notare qui è che ci deve essere un’azione statale. Di conseguenza, la Due Process Clause non si applicherebbe a una scuola privata che adotta la disciplina contro uno dei suoi studenti (anche se quella scuola probabilmente vorrà seguire principi simili per altre ragioni).
Se l’azione statale contro un individuo fosse una privazione della vita, della libertà o della proprietà è stata inizialmente risolta da una distinzione tra “diritti” e “privilegi”. Il processo era dovuto se erano coinvolti i diritti, ma lo stato poteva agire come voleva in relazione ai privilegi. Ma con lo sviluppo della società moderna, è diventato più difficile distinguere le due cose (es: se le patenti di guida, i lavori governativi e l’iscrizione al welfare sono “diritti” o “privilegi”). Una reazione iniziale alla crescente dipendenza dei cittadini dal loro governo fu quella di guardare alla gravità dell’impatto dell’azione governativa su un individuo, senza interrogarsi sulla natura della relazione interessata. Il processo era dovuto prima che il governo potesse intraprendere un’azione che colpisse un cittadino in modo grave.
Nei primi anni ’70, tuttavia, molti studiosi accettarono che “vita, libertà o proprietà” fossero direttamente colpite dall’azione statale, e volevano che questi concetti fossero interpretati in modo ampio. Due casi della Corte Suprema riguardavano insegnanti dei college statali i cui contratti di lavoro non erano stati rinnovati come si aspettavano, a causa di alcune posizioni politiche che avevano preso. Avevano diritto a un’udienza prima di essere trattati in questo modo? In precedenza, un lavoro statale era un “privilegio” e la risposta a questa domanda era un enfatico “No!”. Ora, la Corte ha deciso che se uno dei due insegnanti aveva una “proprietà” dipendeva in ogni caso dal fatto che le persone nella loro posizione, secondo la legge statale, possedevano una qualche forma di incarico. Un insegnante aveva appena avuto un contratto a breve termine; poiché serviva “a volontà” – senza alcuna pretesa o aspettativa di continuazione secondo la legge statale – non aveva alcun “diritto” una volta scaduto il contratto. L’altro insegnante lavorava con un accordo a lungo termine che i funzionari scolastici sembravano averlo incoraggiato a considerare come un contratto continuativo. Ciò potrebbe creare un “diritto”, la Corte ha detto; l’aspettativa non deve essere basata su uno statuto e un’abitudine stabilita di trattare gli istruttori che avessero insegnato per X anni come se avessero la cattedra potrebbe essere indicata. Mentre, quindi, qualche relazione basata sulla legge o aspettativa di continuazione doveva essere dimostrata prima che una corte federale dicesse che il processo era “dovuto”, la “proprietà” costituzionale non era più solo ciò che la legge comune chiamava “proprietà”; ora includeva qualsiasi relazione legale con lo stato che la legge statale considerava in qualche senso un “diritto” del cittadino. Licenze, posti di lavoro governativi protetti dal servizio civile, o posti nelle liste del welfare erano tutti definiti dalle leggi statali come rapporti che il cittadino aveva il diritto di mantenere fino a che non ci fosse qualche ragione per toglierli, e quindi il processo era dovuto prima di poterli togliere. Questo riaffermava l’idea formale di “diritto/privilegio”, ma lo faceva in un modo che riconosceva la nuova dipendenza dei cittadini dalle relazioni con il governo, la “nuova proprietà”, come uno studioso ha influito nel definirla.
Quando il processo è dovuto
Nelle sue prime decisioni, la Corte Suprema sembrava indicare che quando erano in gioco solo diritti di proprietà (e in particolare se c’era qualche urgenza dimostrabile di azione pubblica) le udienze necessarie potevano essere rimandate per seguire un’azione governativa provvisoria, anche irreversibile. Questa presunzione è cambiata nel 1970 con la decisione in Goldberg v. Kelly, un caso derivante da un programma di welfare amministrato dallo stato. La Corte ha stabilito che prima che uno stato ponga fine ai benefici di un beneficiario del welfare, lo stato deve fornire un’udienza completa davanti ad un ufficiale giudiziario, trovando che la clausola del Due Process richiedeva tale udienza.
Quali procedure sono dovute
Così come i casi hanno interpretato quando applicare il due process, altri hanno determinato il tipo di procedure che sono costituzionalmente dovute. Questa è una domanda a cui si deve rispondere per i processi penali (dove il Bill of Rights fornisce molte risposte esplicite), per i processi civili (dove la lunga storia della pratica inglese fornisce alcuni punti di riferimento), e per i procedimenti amministrativi, che non sono apparsi nel panorama giuridico fino a circa un secolo dopo l’adozione della Due Process Clause. Poiché ci sono meno punti di riferimento, i casi amministrativi presentano le questioni più difficili, e questi sono quelli che discuteremo.
La Corte Goldberg ha risposto a questa domanda sostenendo che lo Stato deve fornire un’udienza davanti a un ufficiale giudiziario imparziale, il diritto all’aiuto di un avvocato, il diritto di presentare prove e argomenti oralmente, la possibilità di esaminare tutti i materiali su cui ci si sarebbe basati o di confrontarsi e contro-esaminare i testimoni avversi, o una decisione limitata al record così fatto e spiegato in un parere. La base della Corte per questa elaborata presa sembra avere alcune radici nella dottrina dell’incorporazione.
Molti hanno sostenuto che gli standard Goldberg erano troppo ampi, e negli anni successivi, la Corte Suprema ha adottato un approccio più discriminante. Il processo era “dovuto” per lo studente sospeso per dieci giorni, come per il medico privato della sua licenza di praticare la medicina o la persona accusata di essere un rischio per la sicurezza; tuttavia la differenza di gravità degli esiti, delle accuse e delle istituzioni coinvolte ha reso chiaro che non poteva esserci una lista di procedure sempre “dovute”. Ciò che la Costituzione richiedeva sarebbe stato inevitabilmente dipendente dalla situazione. Un caso successivo a Goldberg, Mathews v. Eldridge, cercò invece di definire un metodo attraverso il quale le domande sul giusto processo potessero essere presentate con successo dagli avvocati e rispondere alle corti. L’approccio che ha definito è rimasto il metodo preferito dalla Corte per risolvere le questioni su quale processo sia dovuto. Mathews ha tentato di definire come i giudici dovrebbero chiedere delle procedure costituzionalmente richieste. La Corte disse che tre fattori dovevano essere analizzati:
In primo luogo, l’interesse privato che sarà colpito dall’azione ufficiale; in secondo luogo, il rischio di una privazione erronea di tale interesse attraverso le procedure utilizzate, e il probabile valore, se esiste, di garanzie procedurali aggiuntive o sostitutive; e infine, l’interesse del governo, compresa la funzione interessata e gli oneri fiscali e amministrativi che il requisito procedurale aggiuntivo o sostitutivo comporterebbe.
Utilizzando questi fattori, la Corte ha innanzitutto trovato l’interesse privato qui meno significativo che in Goldberg. Una persona che è presumibilmente disabile ma a cui è stato provvisoriamente negato il sussidio di invalidità, ha detto, è più probabile che sia in grado di trovare altre “potenziali fonti di reddito temporaneo” di una persona che è presumibilmente impoverita ma a cui è stata provvisoriamente negata l’assistenza sociale. Per quanto riguarda il secondo, ha trovato che il rischio di errore nell’uso di procedure scritte per il giudizio iniziale è basso, ed è improbabile che sia significativamente ridotto dall’aggiunta di procedure orali o di confronto del tipo Goldberg. Ha ragionato sul fatto che le controversie sull’idoneità all’assicurazione per l’invalidità tipicamente riguardano la condizione medica di una persona, che potrebbe essere decisa, almeno provvisoriamente, sulla base di presentazioni documentali; è stato colpito dal fatto che Eldridge ha avuto pieno accesso agli archivi dell’agenzia e l’opportunità di presentare per iscritto qualsiasi ulteriore materiale che desiderava. Infine, la Corte ha ora attribuito più importanza di quanto non avesse fatto la Corte Goldberg alle richieste di efficienza del governo. In particolare, la Corte ha assunto (come non aveva fatto la Corte Goldberg) che “le risorse disponibili per ogni particolare programma di assistenza sociale non sono illimitate”. Così i costi amministrativi aggiuntivi per le udienze di sospensione e i pagamenti mentre quelle udienze erano in attesa di risoluzione per le persone che alla fine sono state trovate non meritevoli di benefici, sottrarrebbero gli importi disponibili per pagare i benefici per coloro che sono senza dubbio idonei a partecipare al programma. La Corte ha anche dato un certo peso ai “giudizi di buona fede” degli amministratori del piano che cosa comporterebbe una considerazione appropriata dei reclami dei richiedenti.
Matthews riorienta così l’indagine in una serie di aspetti importanti. In primo luogo, sottolinea la variabilità dei requisiti procedurali. Piuttosto che creare una lista standard di procedure che costituiscono la procedura che è “dovuta”, l’opinione sottolinea che ogni impostazione o programma invita alla propria valutazione. L’unica affermazione generale che può essere fatta è che le persone che hanno interessi protetti dalla clausola del giusto processo hanno diritto a “qualche tipo di udienza”. Quali possano essere gli elementi di questa udienza, tuttavia, dipende dalle circostanze concrete del particolare programma in questione. In secondo luogo, questa valutazione deve essere fatta concretamente e olisticamente. Non si tratta di approvare questo o quel particolare elemento di una matrice procedurale in modo isolato, ma di valutare l’adeguatezza dell’insieme nel contesto.
In terzo luogo, e particolarmente importante nelle sue implicazioni per le controversie che cercano un cambiamento procedurale, la valutazione deve essere fatta a livello di funzionamento del programma, piuttosto che in termini di particolari esigenze dei particolari contendenti coinvolti nella questione davanti alla Corte. I casi che vengono sottoposti alle corti d’appello sono spesso caratterizzati da fatti individuali che fanno un appello insolitamente forte per la proceduralizzazione. Infatti, si può spesso dire che sono scelti per questo appello dagli avvocati, quando la causa è sostenuta da una delle molte organizzazioni americane che cercano di usare i tribunali per aiutare a stabilire la loro visione di una sana politica sociale. Infine, e con un effetto simile, il secondo dei test indicati pone sulla parte che contesta le procedure esistenti l’onere non solo di dimostrare la loro insufficienza, ma anche di dimostrare che qualche specifica procedura sostitutiva o aggiuntiva opererà un miglioramento concreto che giustifichi il suo costo aggiuntivo. Così, è inadeguato limitarsi a criticare. Il contendente che rivendica l’insufficienza procedurale deve essere preparato con un programma sostitutivo che possa essere giustificato.
L’approccio Mathews ha più successo quando è visto come una serie di istruzioni per gli avvocati coinvolti in controversie riguardanti questioni procedurali. Gli avvocati ora sanno come fare una dimostrazione persuasiva su un reclamo procedurale “due process”, e l’effetto probabile dell’approccio è quello di scoraggiare le controversie che traggono la loro forza motrice dalle strette (anche se convincenti) circostanze della posizione di un particolare individuo. Il difficile problema per le corti nell’approccio Mathews, che può essere inevitabile, è suggerito dall’assenza di una dottrina fissa sul contenuto del “giusto processo” e dall’ampiezza stessa dell’indagine richiesta per stabilire le sue esigenze in un particolare contesto. Un giudice ha pochi punti di riferimento da cui partire, e deve decidere sulla base di considerazioni (come la natura di un programma governativo o il probabile impatto di un requisito procedurale) che sono molto difficili da sviluppare in un processo.
Mentre non esiste una lista definitiva delle “procedure richieste” che il giusto processo richiede, il giudice Henry Friendly ha generato una lista che rimane molto influente, sia come contenuto che come priorità relativa:
- Un tribunale imparziale.
- Avviso dell’azione proposta e dei motivi addotti per essa.
- Opportunità di presentare ragioni per cui l’azione proposta non dovrebbe essere presa.
- Il diritto di presentare prove, compreso il diritto di chiamare testimoni.
- Il diritto di conoscere le prove contrarie.
- Il diritto di controinterrogare i testimoni avversi.
- Una decisione basata esclusivamente sulle prove presentate.
- L’opportunità di essere rappresentati da un avvocato.
- Il requisito che il tribunale prepari un registro delle prove presentate.
- Il requisito che il tribunale prepari conclusioni scritte dei fatti e ragioni della sua decisione.
Questa non è una lista di procedure che sono richieste per provare il giusto processo, ma piuttosto una lista dei tipi di procedure che potrebbero essere rivendicate in un argomento di “giusto processo”, approssimativamente in ordine di importanza percepita.
Autore
Il testo originale di questo articolo è stato scritto e presentato da Peter Strauss