Deze week is het Week van de Vluchteling. Op Free Movement proberen we complexe juridische kwesties in het immigratie- en asielrecht op een heldere manier over te brengen en hier beantwoorden we de vraag “wat is een vluchteling?”
Voordat we daar aan toekomen, hebben we heel veel content over vluchtelingen en asiel op onze website. De beste plaats om te zien wat we hebben is een kijkje nemen op onze vernieuwde Asylum Hub pagina. Daar vindt u ons startpakket vluchtelingenrecht, onze verzameling artikelen over verschillende asielmythes, onze meest recente artikelen over mensenhandel, links naar belangrijke beleidsdocumenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken over asiel, wegwijzers naar toporganisaties en liefdadigheidsinstellingen die met vluchtelingen werken en nog veel meer.
We plannen de komende dagen ook andere nieuwe inhoud over vluchtelingen voor u, waaronder een stuk over de officiële statistieken over wie asiel aanvraagt in het Verenigd Koninkrijk, uit welke landen en wat er met hen gebeurt nadat ze hun aanvraag hebben ingediend. Als u geïnteresseerd bent in vluchtelingenzaken, kunt u zich hier aanmelden voor onze nieuwsbrief over vluchtelingen en asiel. Zodra we iets publiceren over vluchtelingen- of asielrecht, sturen we u daarover een e-mail. U kunt zich ook aanmelden voor onze wekelijkse nieuwsbrief en direct updates ontvangen over Brexit, uitzetting en detentie en zakelijke immigratie.
Om de Week van de Vluchteling te vieren, stellen we onze kernpuntenvideo’s van onze online cursus vluchtelingenrecht beschikbaar. In elke video wordt een aspect van het vluchtelingenrecht besproken door een jongere versie van mij. Bekijk ze op ons YouTube-kanaal, waar u ook onze reeks “60 seconden”-video’s vindt, waaronder een aantal over het Vluchtelingenverdrag.
Wat is het Vluchtelingenverdrag?
De volledige titel van het Vluchtelingenverdrag is het VN-Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen. Het oorspronkelijke Verdrag wordt tegenwoordig meestal gelezen met het Protocol van New York van 1967. Wanneer juristen verwijzen naar “het Vluchtelingenverdrag” gebruiken we dat meestal als steno voor het Verdrag van 1951 en het Protocol van 1967 samen.
Het Verdrag werd op 28 juli 1951 aangenomen door een speciale conferentie van de Verenigde Naties en trad op 22 april 1954 in werking. Het was aanvankelijk een achterwaarts gericht verdrag, in die zin dat het alleen bescherming bood aan Europese vluchtelingen die vóór 1 januari 1951 vluchteling waren geworden. Het Protocol van 1967 blies het verdrag nieuw leven in, waardoor het een levend, toekomstgericht instrument werd dat doorlopend bescherming bood.
U kunt hier meer lezen over de geschiedenis van het Vluchtelingenverdrag en de volledige tekst op de website van de UNHCR.
Niet alle landen hebben zowel het oorspronkelijke verdrag van 1951 als het Protocol van 1967 ondertekend.
Geel = alleen partijen bij het Protocol van 1967
Donkergroen = partijen bij het Verdrag en het Protocol
Grijs = geen partijen
Wat is de wettelijke definitie van een “vluchteling”?
De wettelijke definitie van de term “vluchteling” staat in artikel 1A(2) van het Vluchtelingenverdrag, waarin een vluchteling wordt gedefinieerd als een persoon die:
uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen; dan wel, indien hij geen nationaliteit bezit en zich bevindt buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan, of uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.
De definitie kan worden opgesplitst in samenstellende delen:
- Bezit van een gegronde vrees in plaats van een vrees voor hersenschimmen
- Voor een behandeling die zo erg is dat zij neerkomt op vervolging
- Om een van de vijf redenen, die “verdragsredenen” worden genoemd: ras, godsdienst, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging
- buiten zijn eigen land
- geen bescherming kunnen of willen krijgen in dat land
Aan alle voorwaarden moet zijn voldaan om als vluchteling te worden beschouwd. Iemand kan bijvoorbeeld een gegronde vrees hebben en geen bescherming kunnen krijgen, maar als die persoon niet vreest te worden vervolgd om een verdragsreden, is hij juridisch gezien geen vluchteling. Een ander persoon kan aan alle andere criteria voor de vluchtelingenstatus voldoen, maar in zijn eigen land in een vluchtelingenkamp wonen, in welk geval hij of zij geen vluchteling is en in plaats daarvan vaak een intern ontheemde wordt genoemd.
In informele gesprekken of in de media wordt het woord “vluchteling” vaak gebruikt om mensen aan te duiden die vluchten voor een burgeroorlog, ramp, hongersnood of conflict. Er is niets mis mee hen vluchteling te noemen, maar zij voldoen niet noodzakelijkerwijs aan de wettelijke definitie van vluchteling in het Vluchtelingenverdrag. Zelfs slachtoffers van burgeroorlogen komen niet altijd in aanmerking voor de vluchtelingenstatus, als zij bijvoorbeeld worden geacht niet het doelwit te zijn geweest van een van beide partijen in het conflict, maar te zijn gevlucht voor de algemene veiligheidssituatie.
Wilt u dit allemaal in slechts 60 seconden uitgelegd krijgen? Bekijk dan onze nieuwe video over het Vluchtelingenverdrag:
Wilt u het allemaal in saaie, oude, geschreven woorden uitgelegd krijgen? Lees dan verder…
Wat betekent “gegronde vrees”?
Er zijn twee dimensies aan “gegronde vrees” volgens het Vluchtelingenverdrag:
- De vluchteling moet in het algemeen aantonen dat hij of zij de waarheid spreekt. Als het hele relaas van wat er is gebeurd vals is, zal er meestal (maar niet altijd) geen gegronde vrees zijn als de persoon wordt teruggestuurd.
- Het risico dat er iets ergs gebeurt als de vluchteling wordt teruggestuurd moet meer dan denkbeeldig zijn, anders is het niet “gegrond”.
Juristen en rechters in het Verenigd Koninkrijk hanteren een bewijsstandaard die ruimer is dan de normale civiele standaard van de waarschijnlijkheidsafweging. Bij de “balance of probabilities” moet iemand aantonen dat iets waarschijnlijker is dan niet, of dat er ten minste 51% kans is dat het gebeurt.
In vluchtelingenzaken wordt de bewijsnorm uitgedrukt als “redelijke mate van waarschijnlijkheid” of “reëel risico”. Deze norm wordt zowel toegepast om te beoordelen of de vluchteling de waarheid vertelt als om te beoordelen hoe groot de kans is dat er in de toekomst iets ergs gebeurt.
Wat houdt “vervolging” in?
Toegankelijke gids voor de wet en de praktijk van het bepalen van de vluchtelingenstatus in het VK, inclusief voorbeelden, argumenten en veel voorkomende scenario’s.
View Now
De betekenis van “worden vervolgd” wordt in het Vluchtelingenverdrag zelf niet nader gedefinieerd. Dit is met opzet gedaan: de betekenis van het woord kan zo flexibel en aanpasbaar zijn. Dit is nuttig voor de bescherming van vluchtelingen, maar het betekent wel dat de student van het vluchtelingenrecht zich op verschillende andere bronnen en referentiepunten zal moeten baseren om de hedendaagse betekenis van het woord en de evolutie ervan te begrijpen. Deze bronnen zijn onder meer de standpunten van de UNHCR en van academici op het gebied van het vluchtelingenrecht, andere relevante internationale rechtsinstrumenten en de nationale en internationale rechtbanken.
Het UNHCR-handboek begint zijn beschrijving van vervolging als volgt in paragraaf 55:
Er bestaat geen universeel aanvaarde definitie van “vervolging”, en diverse pogingen om een dergelijke definitie te formuleren zijn op weinig succes uitgelopen. Uit artikel 33 van het Verdrag van 1951 kan worden afgeleid dat een bedreiging van het leven of de vrijheid op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep altijd vervolging is. Andere ernstige schendingen van de mensenrechten – om dezelfde redenen – zouden eveneens vervolging vormen.
De rechterlijke instanties hebben zich terughoudend opgesteld bij het geven van specifieke aanwijzingen over het niveau van mishandeling dat vereist is voordat van mishandeling kan worden gesproken om “te worden vervolgd”. De reden voor deze schijnbare vaagheid is eenvoudig dat de meeste rechters beseffen dat rigide richtsnoeren niet op hun plaats zijn. Zoals Guy Goodwin-Gill zegt in The Refugee in International Law, 2nd ed. (Oxford, 1996):
Er zijn geen grenzen aan de perverse kant van de menselijke verbeelding, en het heeft weinig zin om te proberen een lijst op te stellen van alle bekende vormen van vervolging. Bij de beoordeling moet van geval tot geval rekening worden gehouden met, enerzijds, de notie van individuele integriteit en menselijke waardigheid en, anderzijds, de wijze waarop en de mate waarin zij zullen worden gekwetst.
In de loop van de tijd is een zekere leidraad ontstaan met betrekking tot de mate van ernst die de behandeling moet bereiken. In de eerste echt gerapporteerde zaak over vluchtelingenrecht in het Verenigd Koninkrijk, R v Immigration Appeal Tribunal, ex p Jonah Imm AR 7, suggereerde Nolan J dat aan het woord de gewone betekenis van de woordenboekdefinitie moest worden gegeven. De Shorter Oxford English Dictionary gaf twee betekenissen, die door Nolan J werden overgenomen: ten eerste “achtervolgen, opjagen, drijven” en ten tweede “achtervolgen met kwaadaardigheid of schadelijke actie; in het bijzonder onderdrukken wegens het aanhangen van een ketterse mening of overtuiging”. Zoals we zullen zien, wordt de tekstuele benadering vandaag de dag echter niet als bijzonder bruikbaar beschouwd.
In de invloedrijke zaak Shah and Islam INLR 144 van het House of Lords heeft Lord Hoffman de beroemde formule gebruikt
Vervolging = ernstige schade + het falen van de staatsbescherming
De kwestie van de staatsbescherming wordt hieronder nader onderzocht, maar “ernstige schade” is het dichtst dat de Britse rechterlijke instanties zijn gekomen bij een werkbare en gemakkelijk te begrijpen definitie van de hoge drempel voor vervolging.
Hoe belangrijk zijn de in het Vluchtelingenverdrag genoemde gronden?
De vijf in het Vluchtelingenverdrag genoemde gronden – ras, godsdienst, nationaliteit, sociale groep en politieke overtuiging – zijn zeer belangrijk, want als niet wordt aangetoond dat het toekomstige risico wordt veroorzaakt door een van deze gronden, zal een verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus worden afgewezen.
Dit betekent dat sommige mensen die gewoonlijk als vluchteling worden aangeduid, formeel geen vluchteling zijn in de juridische zin van het Vluchtelingenverdrag. Mensen die hun huis ontvluchten vanwege hongersnood, overstromingen of milieurampen vrezen bijvoorbeeld niet voor vervolging om een van de in het Verdrag genoemde redenen.
Boris is een welvarende zakenman. Hij is het doelwit van een criminele bende die geld van hem wil afpersen. Hij vreest dat de politie van zijn eigen land hem niet kan beschermen en daarom vlucht hij naar het buitenland.
Het is moeilijk in te zien hoe Boris in een geval als dit wordt vervolgd om een verdragsreden, tenzij de criminele bende banden heeft met de staat en hij in werkelijkheid om politieke redenen wordt vervolgd. Op het eerste gezicht is Boris dus geen vluchteling.
De meeste verdragsredenen spreken voor zich. We weten allemaal ongeveer wat wordt bedoeld met ras, godsdienst, nationaliteit en politieke overtuiging. Enige verdere uitleg en definitie is te vinden in de EU-kwalificatierichtlijn en in de jurisprudentie, maar deze woorden worden voornamelijk geïnterpreteerd in hun gewone betekenis.
De verdragsreden die het meest voor interpretatie vatbaar is, is “het behoren tot een bepaalde sociale groep.”
Er bestaat enige juridische consensus over wat het niet betekent:
- De definitie mag niet zo ruim zijn dat het de andere verdragsredenen overbodig maakt: het is niet een soort “catch all”-categorie.
- De leden behoeven niet homogeen, samenhangend of klein in aantal te zijn
- Het is niet nodig aan te tonen dat alle leden van de bepaalde sociale groep worden vervolgd.
Er is ook juridische consensus over wat het wel betekent.
- De bijzondere sociale groep moet onafhankelijk van de ondervonden vervolging bestaan; indien de vervolging alleen een bijzondere sociale groep zou doen ontstaan, zou geen enkele andere verdragsgrond nodig zijn, waardoor deze niet meer zou bestaan.
- De betekenis moet zijn “van gelijke aard” als de andere verdragsgronden.
- De leden van die groep delen een aangeboren kenmerk, of een gemeenschappelijke achtergrond die niet kan worden veranderd, of delen een kenmerk of overtuiging die zo fundamenteel is voor de identiteit of het geweten dat een persoon niet gedwongen mag worden daarvan afstand te doen
Vrouwen zijn als een bijzondere sociale groep beschouwd wanneer er bewijs is van systematische discriminatie van vrouwen door de staat: Shah en Islam 2 AC 629.
Vrouwen die het slachtoffer dreigen te worden van genitale verminking werden in K en Fornah UKHL 46 als leden van een bepaalde sociale groep beschouwd.
Het behoren tot een familie werd in K en Fornah UKHL 46 eveneens als een lid van een bepaalde sociale groep beschouwd, zelfs wanneer de tegen de familie gerichte vervolging oorspronkelijk om andere dan verdragsrechtelijke redenen was ingesteld. Dit brengt bijvoorbeeld een slachtoffer van een bloedvete potentieel binnen de werkingssfeer van het Verdrag.
In HJ (Iran) UKSC 31 werden homoseksuele mannen en vrouwen in staat geacht een bepaalde sociale groep te vormen wanneer er bewijs is van discriminatie.
In SM (PSG, Protection Regulations, Regulation 6) Moldova CG UKAIT 00002 oordeelde het Tribunal dat “voormalige slachtoffers van mensenhandel” en “voormalige slachtoffers van mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting” lid kunnen zijn van een bepaalde sociale groep vanwege hun gemeenschappelijke achtergrond of eerdere ervaringen met mensenhandel.
Welke mate van bescherming is nodig?
Het Vluchtelingenverdrag wordt wel omschreven als het bieden van “surrogaat internationale bescherming”, wat betekent dat wanneer iemands eigen staat hem vervolgt en/of niet beschermt, hij volgens internationaal recht het recht heeft om elders bescherming te zoeken.
Wanneer een staat iemand vervolgt, is de kwestie van bescherming niet echt aan de orde. Het is onwaarschijnlijk dat de politie bescherming biedt en kan zelfs een instrument van vervolging zijn, en het is onwaarschijnlijk dat het slachtoffer in een geval van vervolging door de staat ergens in het betrokken land een veilig heenkomen kan vinden.
Wanneer de vervolging uitgaat van particulieren of niet-overheidsactoren, zoals een politieke organisatie, een factie in een burgeroorlog of een terroristische organisatie, worden de kwesties van bescherming door de staat en interne verplaatsing relevanter.
In de zaak Horvath Imm AR 552 oordeelde het Hogerhuis dat het criterium is of het stelsel van bescherming een stelsel is dat in het algemeen doeltreffend is, in tegenstelling tot een stelsel dat garandeert dat de persoon die asiel zoekt geen schade lijdt. Dit was een controversiële beslissing en het kan betekenen dat een asielzoeker wordt teruggestuurd naar zijn land van herkomst, ook al bestaat er een gegronde vrees voor ernstige schade.
Wat staat er nog meer in het Vluchtelingenverdrag?
Naast de definitie van vluchteling in artikel 1A, bevat het Vluchtelingenverdrag artikelen die specifiek betrekking hebben op Palestijnse vluchtelingen, het verlies van de vluchtelingenstatus, uitsluiting van de vluchtelingenstatus en de rechten van vluchtelingen.
Het Vluchtelingenverdrag is een enorm belangrijk internationaal rechtsinstrument en is vrijwel zeker de wet die in de geschiedenis de meeste levens heeft gered.